43/2025. NVB határozat - Lengyel Tamás magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

43/2025. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Lengyel Tamás (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 6 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényben tiltsa meg a félrevezetésre, félelemkeltésre, indulatkeltésre vagy gyűlöletkeltésre alkalmas, közpénzből finanszírozott hirdetések megjelenítését?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2025. október 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező első alkalommal 2025. augusztus 25-én, személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez – a Szervezőt is figyelembe véve – 21 választópolgár támogató aláírását csatolta, azonban ezek közül 3 támogató választópolgár a lakcímének megadása során a településnév címelemet nem tüntette fel. Így Szervezőt is figyelembe véve a kezdeményezéshez összesen 18 érvényes választópolgári aláírás került csatolásra, amely miatt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a 3/2025. NSz. határozatával a kérdést elutasította.
3. Szervező – az Nsztv. 10. § (3) bekezdésében foglalt, az ismételt benyújtásra előírt határidőben – a népszavazási kérdést 2025. szeptember 1-jén meghatalmazott útján eljárva ismételten benyújtotta. Az ismételt benyújtás alkalmával 13 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 9 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek, így összesen az ismételt aláírásokat is figyelembe véve 27 érvényes aláírás került csatolásra a kérdéshez. Tekintettel arra, hogy az ismételt benyújtás eredményeképp a kezdeményezés megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglalt előírásnak, a kérdést a Nemzeti Választási Iroda vezetője az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

4. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
5. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
6. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[Az Alaptörvény módosítása mint tiltott tárgykör vizsgálata]

7. A Bizottság már itt kíván utalni arra, hogy álláspontja szerint a kezdeményezésben foglalt kérdés egyértelműségi problémákat is felvet (erről lásd jelen határozat, Indokolás IV. pontja), ugyanakkor a kérdésből egyértelműen következik, hogy a hirdetés kifejezés egy olyan közlési formát foglal magában, amely egyébként a véleménynyilvánítás szabadsága által meghatározott, valamint az is egyértelműen megállapítható, hogy e fogalmi körbe beletartozik a politikai hirdetés is. Mindezekre figyelemmel a Bizottság szükségesnek tartotta mindenekelőtt annak vizsgálatát, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás az Alaptörvény keretei között marad-e, nem ütközik-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykörbe.
8. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására, valamint burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. Ennek oka az – ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott –, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható. Ezen túlmenően viszont népszavazásnak van helye – ha az tiltott tárgykört nem érint – valamennyi az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésben.
9. Vizsgálata során a Bizottság figyelembe vette az Alkotmánybíróságnak véleménynyilvánítás szabadságára [Alaptörvény IX. cikk (1)-(5) bekezdés] és annak korlátaira vonatkozó gyakorlatát.
10. Az Alkotmánybíróság „[a] véleménynyilvánítás szabadságával összefüggésben többször kifejtette, hogy ez az alapjog valamilyen gondolat megfogalmazását és másokkal való megosztását védi, megjelenési formájára tekintet nélkül. Ebből következően nem csupán a hétköznapi értelemben vett szólás tartozik az alkotmányos védelem körébe, hanem minden olyan magatartás (jelkép használata, mozdulat stb.) amely információs tartalommal bír. {lásd: 3049/2022. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [27]} „Az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése a kommunikációt, a jellemzően politikai vélemény másokhoz való eljuttatását védi, annak megjelenési formájára tekintet nélkül.” {1/2019. (II. 13.) AB határozat, Indokolás [33]} Az Alkotmánybíróság gyakorlata egységes abban, hogy a közéleti közlésekhez (amikor a megosztott információ a közélethez kapcsolódik) fokozottabb alaptörvényi védelem kapcsolódik. A 7/2014. (III. 7.) AB határozat rámutatott: „a szólásszabadság különleges védelmet követel akkor, amikor közügyeket és a közhatalom gyakorlását, a közfeladatot ellátó, illetve a közéletben szerepet vállaló személyek tevékenységét érinti.(...)» Az Alkotmánybíróság ugyanezen határozatának [35] – [36] bekezdéseiben rögzítette, «(…) hogy alkotmányos demokráciában a közéleti (tágabb értelemben vett politikai) vélemény kifejezésre juttatása szabad, annak megjelenési formájára tekintet nélkül. Nem a vélemény kifejezésre juttatásának szabadságát, hanem annak korlátozhatóságát (meg nem engedhetőségét) kell indokolni. (...)” „A véleménynyilvánítás szabadságának tárgya nem pusztán valamilyen vélemény megformálása és kifejezésre juttatása, hanem a kommunikáció. Az alaptörvényi védelem tárgya elsődlegesen az információ: demokratikus társadalom csak abban az esetben jöhet létre és maradhat fenn, ha lehetőség van arra, hogy a különböző (gyakran egymással ellentétes) vélemények a társadalmat formálhassák {3048/2020. (III. 2.) AB határozat, Indokolás [17]}. Fogalmilag kizárt, hogy valaki az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdését egyedül gyakorolja, mert elengedhetetlenül szükséges olyan személy, akivel az alapjog gyakorlója az információt megosztja. A politikai vélemény kifejezője az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésében rögzített szabadságán keresztül hozzá kíván szólni a közügyekhez, így közvetve vagy közvetlenül formálni kívánja a közéletet. (...)». A [44] bekezdésben kiemelte, hogy a „kormányzati intézkedésekkel kapcsolatos vélemények tekintetében az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése tartalomsemleges: mind azok támogatása, mind azok bírálata szabadon kifejezhető, mindkettőnek azonos védelemben kell részesülnie. [3050/2022. (II. 4.) AB határozat].” {lásd Kúria, Kvk.V.39.421/2022/5. végzés, Indokolás [45]-[46], valamint 422/2022. és 426/2024. NVB határozat}
11. A Bizottság már e körben rögzíti, hogy a hirdetések megjelenítésének tartalmi alapon történő korlátozásának – a kezdeményezésben szereplő – négy eleme eltérő súllyal eshet latba a véleménynyilvánítás alapjogának korlátjaként. Míg egy közlésnek a félelemkeltésre, indulatkeltésre és – leginkább – gyűlöletkeltésre való alkalmassága széles körben indokolhatja a véleményszabadság korlátozását, addig a közlés félrevezető jellege kizárólag szűkebb körben.
12. A fentiek rögzítését követően a Bizottság – a kérdést elemezve – megállapítja, hogy a kezdeményezés kizárólag a közpénzből finanszírozott hirdetések kapcsán szándékozik a félrevezetésre, félelemkeltésre, indulatkeltésre vagy gyűlöletkeltésre alkalmasságuk alapján a megjelenítési tilalom elrendelésére, míg ugyanezen tartalommal a nem közpénzből finanszírozott hirdetések megjelenítésének tilalma nem érvényesülne, így azok megjelenítése lehetséges volna a szándékolt jogalkotás alapján.
13. Ezen értelmezésből kiindulva pedig a Bizottságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy a kezdeményezésben szereplő tartalmú jogalkotás megvalósításával az állam teljeskörűen eleget tenne-e az Alaptörvény II. cikkét érintő intézményvédelmi kötelezettségének.
14. Az Alkotmánybíróságnak következetes gyakorlata szerint ugyanis az emberi méltósághoz való jog, a közösségek méltósága és – kisebb súllyal, de – a köznyugalom is a véleménynyilvánítás szabadságának alkotmányos korlátja lehet. [Lásd: 30/1992. (V. 26.) AB határozat, 12/1999. (V. 21.) AB határozat, 14/2000. (V. 12.) AB határozat, 18/2000. (VI. 6.) AB határozat, 1464/B/2007. AB határozat] Az Alkotmánybíróság – az intézményvédelmi kötelezettség követelményének megfogalmazásával – már működése elején leszögezte, hogy az állam kötelessége az alapvető jogok „tiszteletben tartására és védelmére” az egyéni alapjogokkal kapcsolatban nem merül ki abban, hogy tartózkodnia kell megsértésüktől, hanem magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. Az emberek egyéni szabadságuk és személyes igényeik szempontjából gyakorolják alapjogaikat. Az államnak viszont arra van szüksége garanciális feladata ellátásához, hogy az egyes alanyi jogok biztosítása mellett az azokkal kapcsolatos értékeket és élethelyzeteket önmagukban is, azaz ne csupán egyes egyedi igényekhez kapcsolódóan védje, s a többi alapjoggal összefüggésben kezelje. Az állam számára az alapjogok védelme csupán része az egész alkotmányos rend fenntartásának és működtetésének [lásd: 64/1991. (XII. 17.) AB határozat].
15. A fentiekben foglalt intézményvédelmi kötelezettségének az állam egyebek mellett úgy tesz eleget, hogy büntetni rendeli az ún. gyűlöletvezérelt és egyéb köznyugalom elleni bűncselekményeket (erről bővebben lásd: jelen határozat Indokolás [43]-[47]). Mindezt – összhangban az intézményvédelmi kötelezettséggel – a védett jogi tárgyra fókuszálva generális jelleggel teszi meg a jogalkotó.
16. A Bizottság álláspontja szerint amennyiben a kérdés alapján a jelenlegi szabályozástól szűkebb keretek között – azaz kizárólag a közpénzből finanszírozott hirdetések esetén – lenne jogosult az állam például a „gyűlöletkeltésre alkalmas” hirdetések elleni fellépésére, az jelentősen akadályozná az állami kötelezettség ellátását és ezzel egyidejűleg az emberi méltósághoz való jognak aránytalan korlátozását is megvalósítaná. Mindebből kifolyólag a kezdeményezés olyan jogalkotásra kötelezné a jogalkotót, amely az Alaptörvény II. cikkének a sérelmét idézné elő, azaz burkolt alaptörvény-módosítást jelentene.
17. A Bizottság fentebb rögzítette, hogy a „hirdetés” mint gyűjtőfogalomba beletartozik a „politikai hirdetés” fogalma is. A Bizottság következő lépésként megvizsgálta, hogy a kezdeményezésben írt tartalmi tilalmak közül a „félrevezetésre alkalmas hirdetés” alkotmányos korlátja lehet-e a véleménynyilvánítás szabadságának a politikai hirdetések vonatkozásában.
18. . A politikai hirdetés fogalmát a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 146. § b) pontja határozza meg, amely szerint ellenérték fejében közzétett, valamely jelölő szervezet vagy független jelölt népszerűsítését szolgáló vagy támogatására ösztönző, illetve azok nevét, célját, tevékenységét, jelszavát, emblémáját népszerűsítő, sajtótermékben közzétett médiatartalom vagy filmszínházban közzétett audiovizuális tartalom. A Ve. 140. §-ában a politikai hirdetés kapcsán megállapítja, hogy az kampányeszköznek minősül, hiszen olyan eszköz, amely alkalmas a választói akarat befolyásolására vagy annak megkísérlésére.
19. A politikai hirdetés fogalmának tisztázásához elengedhetetlen a sajtótermék, valamint a filmszínház fogalmának meghatározása. A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) 203. § 60. pontja szerint sajtótermék a napilap és más időszaki lap egyes számai, valamint az internetes újság vagy hírportál, amelyet gazdasági szolgáltatásként nyújtanak, amelynek tartalmáért valamely természetes vagy jogi személy szerkesztői felelősséget visel, és amelynek elsődleges célja szövegből, illetve képekből álló tartalmaknak a nyilvánossághoz való eljuttatása tájékoztatás, szórakoztatás vagy oktatás céljából, nyomtatott formátumban vagy valamely elektronikus hírközlő hálózaton keresztül.
20. A „filmszínház” kifejezés számos jogszabályban megjelenik, a jelenleg hatályos szabályozásban azonban nem található fogalommeghatározás a kifejezéssel kapcsolatban. Megállapítható ugyanakkor, hogy a filmszínház általánosan elfogadott jelentéstartalma teljesen megegyezik a „mozi” kifejezés jelentéstartalmával. (Lásd:https://www.arcanum.com/hu/online-kiadvanyok/Lexikonok-a-magyar-nyelv-ertelmezo-szotara-1BE8B/f-28F2F/filmszinhaz-2B702/) A mozgóképről szóló 2004. évi II. törvény értelmében a mozi: filmalkotások belépti díj ellenében történő nyilvános bemutatására rendszeresen, alkalomszerűen vagy szezonálisan szolgáló, a 19/L. § szerint ekként nyilvántartott helyiség [lásd 2. §, 16. pont].
21. A Ve. 148. §- a szerint a sajtótermékekben politikai hirdetés csupán a választási kampányidőszakban tehető közzé. A sajtótermékben közzétett politikai hirdetésnek azonnal felismerhetőnek és más médiatartalmaktól megkülönböztethetőnek kell lennie. A politikai hirdetésen fel kell tüntetni megrendelőjének nevét és lakóhelyét, illetve székhelyét.
22. Az Alkotmánybíróság 16/2019. (V. 14.) AB határozata Indokolásának [13] bekezdésében meghatározta, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága olyan alapjog, amely jogi személyeket is megillethet, különösen akkor, ha az a pártok választási kampányban folyatott versengésének kontextusában kerül értelmezésre.
23. Ahogyan a fentiekben ismertetésre került a politikai hirdetés olyan kampányeszköz, amelynek elsődleges célja a választói akarat befolyásolása vagy annak megkísérlése, ezért megállapítható, hogy a pártok közötti választási versenyben kiemelt jelentőséggel bír.
24. A pártok az Alaptörvény VIII. cikk (3) bekezdésében megfogalmazottak szerint közreműködnek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában, e tevékenységnek pedig egyik lehetséges egyben elengedhetetlen eszköze a politikai hirdetés. Többek között ezek által kerül megjelenítésre és ismertetésre egy-egy párt, jelölő szervezet politikai programja, aktuálpolitikai kérdésekkel kapcsolatos álláspontja.
25. Az Alaptörvény az I. cikk (4) bekezdésében külön is rendelkezik a törvény által létrehozott jogalanyokról, az őket megillető azon alapvető jogokról és kötelezettségekről, amelyek természetüknél fogva nemcsak az emberre vonatkoznak. Tekintettel arra, hogy tárgyi kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás esetén a politikai hirdetések tartalmi korlátozás alá esnének, ennélfogva a politikai pártok véleménynyilvánítási jogának mint alapjognak a korlátozása felmerül, ezért a Kúria [Knk.IV.37.584/2016/2. és Knk.IV.37.416/2015/2. számú végzések] és a Nemzeti Választási Bizottság kiforrott joggyakorlata alapján vizsgálni szükséges azt, hogy a korlátozás megfelelő kényszerítő ok alapján történik-e, azaz szükséges és arányos-e. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság az általa kidolgozott ún. szükségességi-arányossági teszt kapcsán kifejtette, „[a]z alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan” [3030/2019. (II. 13.) AB határozat, Indokolás [43], 14/2016. (VII. 18.) AB határozat, Indokolás [83], 39/2007. (VI. 20.) AB határozat, 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].
26. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése - átvéve az alkotmánybírósági „teszt” követelményeit - kimondja, hogy „[az] alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”
27. Az Alaptörvény IX. cikk (2) és (3) bekezdései szerint Magyarország elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét, biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit.
28. A Bizottság rámutat arra, hogy a demokratikus közvélemény kialakításához elengedhetetlen tájékoztatáshoz fűződő jog, amelyhez szorosan kapcsolódik az Alaptörvény szerint a pártok politikai tevékenységéről való tájékoztatás, amelynek eszköze többek között a politikai hirdetés, a kérdésben tartandó érvényes és eredményes népszavazás esetén olyan korlátozás alá esne, amellyel a közösséget megillető tájékozódáshoz való jog sérülne. Az Alaptörvényben megfogalmazott követelmény azonban ezzel szemben a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeinek minél szélesebb körű megteremtése.
29. A Bizottságnak a fentiekben rögzítettek alapján tehát elsősorban abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy szükséges-e a politikai hirdetés tartalmának oly mértékű korlátozása, amely kifejezetten és önmagában annak félrevezetésre való alkalmassága miatt megtiltaná a politikai hirdetés közzétételét.
30. A választási kampányidőszak a demokratikus közvélemény kialakulása szempontjából az egyik, ha nem a legmeghatározóbb terminusnak tekinthető. A képviseleti demokrácia választott tisztségeinek betöltésére jelöltek személyéről való szabad és tisztességes eljárás keretében való döntéshozatal nélkülözhetetlen feltétele az egyes vélemények szabad, korlátozásoktól mentes kifejezésének biztosítása. A különféle választott tisztségek elnyeréséért folytatott küzdelmet nemritkán éles, a jelöltek egymás vélt vagy valós sérelmeit felszínre hozó megnyilvánulásokkal fűszerezett kommunikációs eszköztár jellemzi. Éppen ebből kifolyólag a jogalkotó és a jogalkalmazó szervek is igyekeznek hozzájárulni a véleményszabadság széleskörű érvényesüléséhez, a szükségtelen korlátozásoktól mentes közélet vita kibontakozásához. [Lásd: Koltay András - Szikora Tamás: Véleménynyilvánítási szabadság a választási kampányban (ABSz, 2022/1., 2-14. o.)]
31. Az Alkotmánybíróság a 3107/2018. (IV. 9.) AB határozatában hangsúlyozta: a politikai vitának a választási kampány során különösen is felfokozott körében a tényállítások meghatározása nem történhet önmagában a bizonyíthatósági teszt köznapi értelemben vett automatikus alkalmazásával, azaz nem szorítkozhat kizárólag a vizsgált kijelentés szó szerinti tartalmának értékelésére. A  közügyek intenzív vitájában résztvevők jogi felelősségre vonásához nem elegendő annak kimutatása, hogy a vizsgált megszólalás bizonyos elemei ténylegesen, objektív módon cáfolhatók. A vitatott kijelentés értékelését arra is figyelemmel kell elvégezni, hogy a kijelentés a választási kampány speciális szituációjában milyen valódi jelentést hordoz a kampányüzenetek címzettjei, a választópolgárok számára. Ennek az értékelésnek a szemléletét az határozza meg, hogy a közügyek demokratikus vitája során a vita érintettjei a politikai történéseket a maguk összefüggéseiben értelmező polgárok, akik tisztában vannak a pártpolitikai véleménynyilvánítások, különösképpen a kampányolás figyelemfelkeltésre és túlzásokra hajlamos jellemzőivel. A választási időszakra kiváltképp vonatkoztatható az, amire az Alkotmánybíróság a politikusok egymás közti vitájával kapcsolatban már korábban is rámutatott: „az ő esetükben a személyüket ért bírálatot és minősítést a társadalmi nyilvánosság eleve másként, a demokratikus vita szükségszerű részeként, jellemzően a különböző politikai érdekek mentén értelmezendő megnyilvánulásként kezeli. Magyarországon az elmúlt időszakban kialakultak a plurális politikai nyilvánosság működésének sajátosságai, amelyek között a közéleti viták során elhangzottakat a társadalom kellő körültekintéssel tudja értékelni” {7/2014. (III. 7.) AB határozat, Indokolás [57]; 3107/2018. (IV. 9.) AB határozat, Indokolás [28]}.
32. A 3107/2018. (IV. 9.) AB határozat továbbá rögzíti „[h]a az egymásra tett kijelentések közvetlenül a közéleti szereplők politikai tevékenységére, programjára vagy közéleti hitelességére, alkalmasságára vonatkoznak, akkor – még ha kijelentő módban fogalmazták is meg őket – vélelmezhető, hogy a  választópolgárok a  közléseket véleményként értékelik. Szintén védelem alá tartozhat a kritika túlzó, meghökkentő megfogalmazása, akkor is, ha a túlzás esetleg ténybeli kérdést is érint. Kétség esetén ráadásul a mérlegelés arra is támaszkodhat, hogy egyes részletek tényszerű cáfolatára a kampányban széles körű lehetőség nyílik.” {3107/2018. (IV. 9.) AB határozat, Indokolás [29] }.
33. E körben rámutat a Bizottság az Alkotmánybíróság 3240/2019. (X.17.) AB határozatában tett megállapításra, amely szerint „a választási kampányok során a Ve. széles eszköztárat biztosít a jelöltek számára a választópolgárok meggyőzésére, és ezekkel összefüggésben az alkotmánybírósági gyakorlatból is az következik, hogy a választási kampányokban az egyes kijelentések megítélése tekintetében a tényállítások és a (politikai) véleménynyilvánítások közötti határok kitolód(hat)nak. Ismételten szükséges azonban megjegyezni, hogy az Alkotmánybíróságnak a választási kampány szabad folyását védő eddigi gyakorlata és a most, illetve korábban összegzett értelmezése nem jelenti azt, hogy a jelöltek bármilyen valótlan információt, állítást terjeszthetnek egymásról, vagy az igazságot elferdítő állításokkal, féligazságokkal a választókat szabadon megtéveszthetik. Hatásköri keretei között ezért ezek felett őrködhet az Alkotmánybíróság. Ezen túlmenően azonban a választási kampány etikai kérdéseit az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja, ez ugyanis a kampányban résztvevők felelőssége. A jelöltek részéről a kampányokban tett túlzó vagy meghökkentő állítások megfogalmazása ugyanis olyan negatív folyamatot generál, amelynek káros hatásait minden jelölt felismerheti és ez az egész társadalmat sújtja. A jó erkölcsöt és a jó ízlést figyelmen kívül hagyó megnyilvánulások morálisan minősítik azt is, aki ilyen eszközökkel él. Az alapjogilag védett szólásszabadság nem jelenti ugyanis azt, hogy minden, nem jogellenes, hátrányos jogkövetkezményekkel nem járó lehetőséggel élni is kell. Etikai szempontokon túl ezt diktálja minden érintett jól felfogott saját érdeke is.” {3240/2019. (X.17.) AB határozat, Indokolás [33]}.
34. A Bizottság a fenti alkotmányos összefüggések alapján megállapítja, hogy egy közlés félrevezető jellege nem feleltethető meg a tudatosan valótlan közlés fogalmának, az olyan magatartásokat is magában foglalhat, ami az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a választási kampány időszakában a véleménynyilvánítás szabadságának a védelme alatt áll, így például túlzó jellegű, vagy olyan közlés, amelynek bizonyos elemei objektív módon cáfolhatók.
35. A Nemzeti Választási Bizottság összefoglalóan megállapítja, hogy a népszavazási kérdés – a fentiekben ismertetett körben – a szükségesnél nagyobb mértékben kívánja korlátozni a pártok véleménynyilvánítási jogát, a kérdés valójában az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének burkolt módosítására is irányul és amellyel egyben az Alaptörvény IX. cikkében megfogalmazott véleménynyilvánítás szabadságának, valamint a közösséget megillető tájékozódáshoz való jogának sérelmét idézné elő. Ezért a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés sérti az Alaptörvény a 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, így az nem hitelesíthető.
36. Mindezekre tekintettel a Bizottság megállapítja, hogy az olyan népszavazási kérdés, amelynek tárgyában megtartandó népszavazás érvényessége és eredményessége esetén az Országgyűlésnek az Alaptörvényt kellene módosítania, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, ezért az nem hitelesíthető.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

37. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
38. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
39. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
40. A Nemzeti Választási Bizottság az egyértelműség követelményének vizsgálatakor rögzíti, hogy a kérdés arra irányul, hogy a jogalkotó tiltsa meg a közpénzből finanszírozott olyan hirdetés(ek) közzétételét, amelynek tartalma „félrevezetésre, félelemkeltésre, indulatkeltésre vagy gyűlöletkeltésre” alkalmasnak minősül.
41. A Bizottság mindenekelőtt megállapítja, hogy a jelenleg hatályos jogszabályi környezet nem tartalmaz jogszabályban meghatározott fogalmat a „hirdetés” tekintetében. A kezdeményezésben szereplő hirdetés tehát egy olyan gyűjtőfogalomnak tekintendő, amelybe beletartozik minden olyan, mások számára szánt közlés, amely valamilyen hatást kíván gyakorolni a címzettre és amelynek közzététele ellenértékhez kötött. Utóbbi feltétel okán a politikai reklám, illetve a közérdekű közlemény nem vonható e fogalom alá, ugyanakkor a kereskedelmi közlemény, reklám, társadalmi célú reklám igen. [Vesd össze: a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Smtv.) és az Mttv.]
42. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az alábbiak miatt nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
43. A Bizottság mindenekelőtt megállapítja, hogy az emberi méltóság alkotmányos elvének anyagi jogi biztosítéka, továbbá a véleménynyilvánítás szabadságának alkotmányosan megvont külső korlátja az ún. gyűlöletvezérelt és egyéb, a köznyugalmat veszélyeztető cselekmények elleni fellépés a büntetőjog eszközeivel. Ennek megfelelően a népszavazásra javasolt kérdésben tilalmazni kívánt tartalmak nagy része – az indulatkeltésre és a gyűlöletkeltésre alkalmas közlések bizonyosan – megfeleltethető az alábbi, a Büntető törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvényben (a továbbiakban: Btk.) szereplő tényállásoknak.
44. A Btk. „A köznyugalom elleni bűncselekmények” című XXXII. fejezetének 332. §-a tartalmazza a közösség elleni uszítás tényállását, amely alapján „[a]ki nagy nyilvánosság előtt

a) a magyar nemzet ellen,

b) valamely nemzeti, etnikai, faji, vallási csoport, illetve annak tagja ellen, vagy

c) a lakosság egyes csoportjai, illetve azok tagjai ellen – különösen fogyatékosságra, nemi identitásra, szexuális irányultságra tekintettel –

erőszakra vagy gyűlöletre uszít, bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”

45. A Btk. 332/A. §-a tartalmazza az internetes agresszió tényállását, amely szerint „[a]ki nagy nyilvánosság előtt elektronikus hírközlő hálózat útján olyan kifejezést, ábrázolást vagy kép- és hangfelvételt használ vagy tesz közzé, amely beazonosítható személlyel vagy személyekkel szembeni erőszakos

a) halált okozó, vagy

b) különös kegyetlenséggel elkövetett

büntetendő cselekményre irányuló szándékot vagy kívánságot fejez ki, ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg, vétség miatt egy évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”

46. A Btk. 337. §-a tartalmazza a „rémhírterjesztés” fogalmát és törvényi tényállását. Ez alapján „[a]ki közveszély színhelyén nagy nyilvánosság előtt a közveszéllyel összefüggésben olyan valótlan tényt vagy való tényt oly módon elferdítve állít vagy híresztel, amely a közveszély színhelyén alkalmas az emberek nagyobb csoportjában zavar vagy nyugtalanság keltésére, bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. Aki különleges jogrend idején nagy nyilvánosság előtt olyan valótlan tényt vagy való tényt oly módon elferdítve állít vagy híresztel, amely alkalmas arra, hogy a védekezés eredményességét akadályozza vagy meghiúsítsa, bűntett miatt egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”
47. A Btk. 338. §-a tartalmazza a „közveszéllyel fenyegetés” fogalmát és törvényi tényállását, amely így hangzik: „[a]ki a köznyugalom megzavarására alkalmas olyan valótlan tényt állít, híresztel, vagy azt a látszatot kelti, hogy közveszéllyel járó esemény bekövetkezése fenyeget, bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. A büntetés egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztés, ha a közveszéllyel fenyegetés a köznyugalmat súlyosan megzavarta.”
48. A Bizottság rámutat arra, hogy a közösség elleni uszítás, az internetes agresszió, rémhírterjesztés és közveszéllyel való fenyegetés azáltal, hogy az a Btk.-ban nevesített bűncselekmények, a véleménynyilvánítás jogának alkotmányos korlátjaként a magyar jogrendszeren belül egy olyan általánosan tiltott magatartást foglal magába, amely megjelenési formájától függetlenül meg nem engedett és büntetendő cselekmény, azaz semmiféle hirdetés tárgya nem lehet.
49. A Kúria a Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozatában rámutatott arra, hogy „önmagában nem elégíti ki a választópolgári egyértelműség követelményét, ha a feltenni szándékozott kérdésből fakadó kötelezettség a hatályos jogszabályok alapján jogalkotói technikával ugyan megoldható, azonban a szavak köznapi értelmezése alapján a választópolgárokban azt a hamis látszatot kelti, mintha olyan jogintézmény létrehozásáról kellene dönteni, ami hiányzik a jogrendszerből.”
50. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli azt a kérdést, melynek megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve nem tudja, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint tehát a népszavazási kérdés megtévesztő jellegű és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
51. A Nemzeti Választási Bizottság e körben kíván utalni a Kúria Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozataira, melyekben elvi éllel rögzítette, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyben a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
52. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés így azt a téves látszatot kelti, mintha a jelenleg hatályos jogrendszerben a félelemkeltésre, indulatkeltésre vagy gyűlöletkeltésre alkalmas hirdetések megjelenítése megengedett lenne, és annak megtiltásához jogalkotásra lenne szükség. Holott, ezzel ellentétben ahogy bemutatásra került, a félelemkeltésre, indulatkeltésre és gyűlöletkeltésre alkalmas magatartásokat a Btk. tiltja.
53. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti továbbá, hogy jelen népszavazási kérdés többszörösen összetett, több tagmondatból áll.
54. A Kúria a Knk.VII.37.695/2016/3. számú végzésében rögzítette, hogy a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatos álláspont az, hogy önmagában két vagy több részkérdés szerepeltetése a kezdeményezésben generálisan nem okoz kérdés-egyértelműségi problémát, az adott népszavazásra feltenni kívánt kérdés tartalma alapján dönthető el, hogy az összetett kérdés ellenére az érthető, világos-e, lehet-e egyértelműen válaszolni arra. Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben is felhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az […] egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” sértik a választói egyértelműség követelményét, és ezáltal csorbul a népszavazáshoz való jog is [52/2001. AB határozat; 2001, 392, 405].
55. A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kezdeményezésben megfogalmazott kérdés a közpénzből finanszírozott hirdetés vonatkozásában többféle tartalmat kíván tilalmazni; egyrészt tilalmazni kívánja a félrevezetésre, félelemkeltésre, indulatkeltésre vagy gyűlöletkeltésre alkalmas tartalmat.
56. A Bizottság megállapítja, hogy a félelemkeltésre, indulatkeltésre és gyűlöletkeltésre alkalmas közlések hatásukat tekintve egy csoportba sorolhatóak abból a szempontból, hogy a választópolgárok érzelmeire hatnak. Ezzel szemben a félrevezetésre alkalmas tartalom - az előzőekben említett esetektől eltérően - fogalmilag a választópolgár intellektusához, értelméhez köthető. A Bizottság rámutat arra is, hogy az indulatkeltés és a gyűlöletkeltés a hétköznapi szóhasználatban rokonértelmű megfelelői egymásnak, ugyanakkor a többi fogalomra mindez nem mondható el. Fentebb a Bizottság azt is megjegyezte, hogy a tartalmi korlátozás egyes elemei eltérő súlyú korlátai a véleménynyilvánítás szabadságának.
57. Mindezekre figyelemmel a Bizottság álláspontja szerint a kezdeményezés egyes részkérdései önállóan is megválaszolhatók, az egyes részkérdésekre egymással ellentétes válasz is adható, ugyanis megalapozott következtetés vonható le arra vonatkozóan, hogy a választópolgárok egy része nem támogatná például a félrevezetésre alkalmas tartalmak miatti korlátozást, ugyanakkor a kérdésben szereplő félelemkeltésre alkalmas, indulatkeltésre alkalmas vagy gyűlöletkeltésre alkalmas tartalmak vonatkozásában szükségesnek tekintené a tilalmat. Figyelemmel azonban arra, hogy a választópolgároknak nincs lehetőségük részkérdésenként véleményt nyilvánítani, ugyanis a kérdés nem teszi lehetővé a különböző részkérdésekben az eltérő véleménynyilvánítást, így a népszavazási kérdés ezen ok miatt sem felel meg az egyértelműség követelményének.
58. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja tehát, hogy a kérdés fentiekben jelzett többértelműsége kapcsán több értelmezési lehetőséget hordoz magában (és részben megtévesztő), mindez azzal a következménnyel járhat, hogy a választópolgárok egy része valójában nem látja át döntése következményeit.
59. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítést az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

60. A Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában meghatározott tiltott tárgykörbe ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

61. A határozat az Alaptörvény I. cikk (3) és (4) bekezdésein, a II. cikkén, a VIII. cikk (3) bekezdésén, a IX. cikkén, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésein, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján; a Btk. 332. §-án, a 332/A §-án, a 337. §-án, és a 338. §-án; az Mttv. 203. § 60. pontján; az Nsztv. 2-4. §-ain, a 9. § (1) bekezdésén, a 10. §-án, a 11. §-án; a Ve. 140. §-án, a 146. § b) pontján, a 148. § -án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2025. október 6.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke