25/2025. NVB határozat - a Felső Péter Tamás magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

 A Nemzeti Választási Bizottság

25/2025. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Felső Péter Tamás (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 12 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt az Euró törvényes fizetőeszközként való bevezetésének szándékáról, az ehhez szükséges kormányzati lépésekről, határidőkről, tekintetbe véve, hogy törvény megalkotása mellett számos döntés szükséges a Kormány, Jegybank és Országgyűlés részéről, valamint végül az Európai Unió Tanácsának döntése szükséges a tényleges bevezetéshez?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2025. április 30. napján 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2025. február 21-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: Bizottság) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez – Szervezőt is figyelembe véve – 22 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 21 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és az alábbi megállapításokat tette.
  4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. és 6. §-ában, valamint 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kérdés jogi háttere]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kérdés célja, hogy az „Országgyűlés alkosson törvényt az Euró törvényes fizetőeszközként való bevezetésének szándékáról, az ehhez szükséges kormányzati lépésekről, határidőkről”, kiemelve, hogy az Európai Unió Tanácsának döntése szükségeltetik a folyamat végső lépéseként, a tényleges bevezetéshez. A Bizottság első lépésként rögzíti, hogy a népszavazási kezdeményezéssel szándékozott jogalkotás tárgya nem az euro törvényes fizetőeszközként való bevezetése, hanem annak kizárólag csak a szándéka, kvázi programként meghatározva a bevezetéshez szükséges kormányzati lépéseket, kapcsolódó határidőket. A Bizottság mindenekelőtt szükségesnek tartja – a kérdés elbírálása szempontjából releváns mértékben – áttekinteni az euro bevezetésére vonatkozó, az Európai Unió működéséről szóló szerződésben (a továbbiakban: EUMSz) foglalt rendelkezéseket, valamint a hazai jogi környezetet.
  2. A Bizottság rögzíti, hogy 2022-ben az „Egyetért Ön azzal, hogy a súlyos infláció elkerülésére Magyarország hivatalos fizetőeszközeként bevezesse az EURO-t?” tárgyú népszavazási kezdeményezés hitelesítését a 432/2022. számú határozatával megtagadta. A Bizottság, tekintettel a hivatkozott népszavazási kezdeményezés tárgyára, továbbra is fenntartja a 432/2022. számú határozatában az euro törvényes fizetőeszközként történő hazai bevezetésével kapcsolatban tett megállapításait, és jelen népszavazási kezdeményezés elbírálása során a határozatban kifejtett jogi érvelést is figyelembe vette.
  3. Az Európai Unióról szóló szerződés (a továbbiakban: EUSz.) 3. cikk (4) bekezdése kimondja, hogy az Unió egy gazdasági és monetáris uniót hoz létre, amelynek pénzneme az euro. Ebből kifolyólag megállapítást nyer ugyan az, hogy az euro bevezetése kötelező az Európai Unió tagállamai számára, azonban ahhoz, hogy az euroövezet tagjává váljanak, szükséges a konvergencia-kritériumok mindegyikének a teljesítése, amelyről az EUMSz. 140. cikke és a Szerződéshez csatolt 13. számú Jegyzőkönyv rendelkezik. Kiemelést érdemel ugyanakkor Dánia, aki az úgynevezett önkéntes kívülmaradás lehetőségével élve döntött úgy, hogy nem vesz részt a gazdasági és monetáris unió harmadik szakaszában (Szerződéshez csatolt 16. számú Jegyzőkönyv), így megtartva saját nemzeti pénznemét, nem vezeti be az egységes európai fizetőeszközt. 
  4. Az EUMSz. 139. cikke megkülönbözteti az euró bevezetéséhez szükséges feltételeket teljesítő és az azokat nem teljesítő, eltéréssel rendelkező tagállamokat,140. cikk (1) bekezdés 1-4. francia bekezdése pedig az euroövezeti csatlakozás gazdasági kritériumaként nevezi meg az árstabilitás magas fokának elérését, az állam pénzügyi helyzetének fenntarthatóságát, az árfolyamstabilitást és a kamatokra vonatkozó konvergencia-kritérium teljesítését. A Szerződéshez csatolt 13. számú Jegyzőkönyv határozza meg részletesen a négy kritériumot. Az árstabilitási kritérium azt jelenti, hogy egy tagállam fenntartható árstabilitással és a vizsgálatot megelőző egy éves időszakon keresztül az árstabilitást illetően legjobb eredményt felmutató legfeljebb három tagállam átlagos inflációs rátáját legfeljebb 1,5 százalékponttal meghaladó inflációs rátával rendelkezett. Az állam fenntartható költségvetési pozíciója alatt értendő az, hogy az éves költségvetési hiány nem haladhatja meg a GDP 3%-át, a bruttó államadósság továbbá nem lépheti túl a GDP 60%-át, e feletti adósságráta esetén pedig folyamatos és jelentős csökkenést kell felmutatni. Az árfolyamstabilitás az Európai Monetáris Rendszer árfolyam-mechanizmusában (a továbbiakban: ERM II. rendszer) történő részvételt jelenti, amely meghatározza, hogy egy tagállamnak a vizsgálatot megelőző legalább két éven keresztül komoly feszültségek nélkül kell az Európai Monetáris Rendszer árfolyam-mechanizmusa által előírt normál ingadozási sávokon belül maradnia, továbbá ugyanezen időszak alatt a tagállam saját kezdeményezésére nem értékelheti le a valutájának bilaterális középárfolyamát az euroval szemben. Végezetül a kamatkonvergencia kritériuma azt jelenti, hogy egy tagállam a vizsgálatot megelőző egy éves időszakon keresztül az árstabilitást illetően legjobb eredményt felmutató legfeljebb három tagállam átlagos nominális hosszú távú kamatát legfeljebb 2 százalékponttal meghaladó kamattal rendelkezett.
  5. A feltételek teljesítéséről az EUMSz. 140. cikk (2) bekezdése alapján az Európai Unió Tanácsa a Bizottság javaslata alapján, az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt és az Európai Tanácsban folytatott vitát követően határoz. Az Európai Unió Tanácsa az azon tagállamait képviselő tagjai minősített többségével dönt, amelyek pénzneme az euro. A pozitív döntés előfeltétele, hogy minden eltéréssel rendelkező tagállam megfeleljen az EUMSz. 140. cikk (1) bekezdésében meghatározott konvergencia-kritériumoknak.
  6. Az EUMSz. 140. cikk (3) bekezdése alapján az Európai Unió Tanácsa az Európai Bizottság javaslata alapján és az Európai Központi Bankkal folytatott konzultációt követően az érintett tagállam és azon tagállamok egyhangú határozatával, amelyek pénzneme az euro, visszavonhatatlanul rögzíti azt az átváltási arányt, amelyen az euro az érintett tagállam valutájának helyébe lép és meghozza az euronak mint közös valutának az érintett tagállamban történő bevezetéséhez szükséges egyéb intézkedéseket.
  7. A fentiekben kifejtettek alapján megállapítható tehát, hogy az euroövezeti csatlakozás gazdasági kritériumai azt hivatottak biztosítani, hogy egy ország képes legyen beilleszkedni az euroövezet monetáris rendszerébe. A csatlakozni kívánó tagállamoknak további jogharmonizációs kötelezettségnek is eleget kell tenni, vagyis biztosítaniuk kell azt, hogy a nemzeti jogszabályaik összhangban álljanak a Szerződésekkel, továbbá a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányával, amelyek előírják a központi bankok függetlenségét.
  8. A konvergencia-kritériumok teljesítéséhez a monetáris politika és a fiskális politika eszközei is szükségesek. {101/2017. NVB határozat, Indokolás [20]} A Bizottság elsőként a monetáris, majd a fiskális politika eszközeit tekintette át.
  9. Az árfolyam-mechanizmus eljárási szabályait tartalmazó 2006/C 73/08-as számú megállapodás (a továbbiakban: ERM II. megállapodás) által meghatározott árfolyam-szabályozási rendszerbe való belépés a monetáris politika körébe tartozó döntést igényel. Az ERM II. megállapodás részesei az eurozónához nem tartozó nemzeti bankok, valamint a zóna országait képviselő Európai Központi Bank. Az eljárási szabályok kidolgozásában az Európai Unió valamennyi központi bankja részt vett, így a megállapodás aláírója a Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) is. Az ERM II. megállapodás preambulumának (3) bekezdése szerint az ERM II. segít annak biztosításában, hogy az ERM II-ben részt vevő, euroövezeten kívüli tagállamok politikáikat a stabilitás irányába orientálják, támogatja a konvergenciát, és ezáltal hozzájárul az euró bevezetésére ezen tagállamok által kifejtett erőfeszítésekhez. A megállapodáson belül egy második lépcsőt jelent az árfolyam-mechanizmus rendszerébe való belépés érdekében megkötött megállapodás az Európai Központi Bank és az adott nem euroövezeti ország nemzeti bankja között, melyben meghatározásra kerül az euroövezeten kívüli tagállam valutája és az euró között egy középárfolyam. [ERM II. megállapodás preambulum (3) bekezdése] A mechanizmus érvényesülése során ezen középárfolyam alatt és felett egy ±15 %-os standard árfolyam-ingadozási sáv helyezkedik el, amelyben mozoghat a nemzeti valuta árfolyama.
  10. A magyar monetáris politikáért az Alaptörvény 41. cikk (1) bekezdése alapján Magyarország központi bankja, az MNB sarkalatos törvényben meghatározott módon felelős. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény (továbbiakban: Mnbtv.) 1. § (1) bekezdése alapján az MNB a Központi Bankok Európai Rendszerének, valamint a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének tagja. Az Mnbtv. 4. § (1) bekezdése értelmében az MNB elsődleges feladata meghatározni és megvalósítani a monetáris politikát. Az MNB árfolyamrendszerrel kapcsolatos feladatait az Mnbtv. 15. alcíme szabályozza, a törvény 22. § (2) bekezdése kimondja, hogy az árfolyamrendszerről és annak valamennyi jellemzőjéről a Kormány az MNB-vel egyetértésben dönt, anélkül, hogy veszélyeztetné az MNB árstabilitás elérésével és fenntartásával kapcsolatos elsődleges célját. Az Mnbtv. 22. § (4) bekezdése szerint az árfolyam-politikát a Kormány és az MNB az Európai Unió tagállamai közös érdekű ügyeként kezeli. {101/2017. NVB határozat, Indokolás [11]} Az Mnbtv. 3. § (1) bekezdése továbbá az MNB elsődleges céljaként jelöli meg az árstabilitás elérését.
  11.  A fentiek alapján az ERM II. megállapodás árfolyam-szabályozási rendszerébe való belépéshez előzetesen a Kormány, illetve az MNB együttes döntése, majd a csatlakozási szándék kinyilvánítását követően a hatályba lépéshez az MNB és az Európai Központi Bank közötti, a forint és az euro középárfolyamának meghatározásáról szóló megállapodás megkötése szükséges. A Bizottság ezen a ponton hangsúlyozni kívánja, hogy az ERM II. megállapodás árfolyam-szabályozási rendszerébe való belépéshez szükséges csatlakozási szándék kinyilvánítása, majd maga a csatlakozás – ami az EUMSz. 140. cikk (1) bekezdésében meghatározott konvergencia-kritériumok egyike teljesítésének részét képezi – mindezek alapján nem az Országgyűlés, hanem a Kormány, illetve az MNB együttes döntését igénylő lépés az euro törvényes fizetőeszközként történő bevezetése folyamatában.
  12. A fiskális politika – avagy költségvetési politika – a gazdasági kormányzás alapvető eszköze, költségvetési eszközökkel történő gazdaságbefolyásolás. Az Alaptörvény N) cikk (1) és (2) bekezdése alapján Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti, amelyért elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány a felelős, hiszen ez a két szerv az, amely az Alaptörvény 36. cikke értelmében a központi költségvetés kialakításában és elfogadásában jelentős szerepet játszik. Az Alaptörvény 36. cikk (1) bekezdése egyértelművé teszi, hogy a költségvetés tervezése, a javaslat kialakítása a Kormány kizárólagos jogköre, ugyanígy a Kormánynak kell beszámolnia a zárszámadási törvényjavaslat keretében arról, hogy az Országgyűlés által jóváhagyott költségvetést miként hajtotta végre. Az Alaptörvény 36. cikk (3) bekezdése tartalmazza a költségvetés végrehajtására vonatkozó felhatalmazást, az appropriációt, amelynek alapelveit a 37. cikk (1) bekezdése tartalmazza, alkotmányos rangra emelve a törvényesség, eredményesség és átláthatóság követelményét. {101/2017. NVB határozat, Indokolás [20]}
  13. Az Európai Unió tagállamainak be kell nyújtaniuk minden év április végéig az Európai Unió Tanácsához és az Európai Bizottsághoz a stabilitási vagy a konvergencia programjaikat. Az eurózónán belüli tagállamok stabilitási programot, az eurózónán kívüli tagállamok konvergencia programot készítenek. A programok részletesen ismertetik, milyen konkrét szakpolitikai intézkedéseket terveznek az egyes országok végrehajtani annak érdekében, hogy ösztönözzék a foglalkoztatást és a növekedést, kivédjék, illetve korrigálják az esetleges egyensúlyhiányokat, és teljesítsék az uniós országspecifikus ajánlásokban és az általános költségvetési szabályokban foglaltakat.
  14. A Bizottság rámutat arra, hogy a nemzetgazdasági miniszternek a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet 103. § (1) bekezdés 23. pontja és 111/N. § a) pontja szerint a költségvetés makrogazdasági megalapozásáért való felelőssége keretében nemzeti középtávú fiskális-strukturális tervet kell készítenie, és el kell látnia az EU jogharmonizáció keretében felmerülő makrogazdasági feladatokat is. Magyarország 2024. évi konvergencia programja tájékoztatást ad a Kormány gazdaságpolitikai céljairól, részletesen ismerteti a makrogazdasági és költségvetési folyamatokat, valamint bemutatja a középtávú tervezés részeként a tárgyévre és az azt követő négy évre vonatkozó előrejelzéseket. Ebből kifolyólag a konvergenciaprogram végrehajtásáért elsősorban a Kormány felelős, ugyanakkor e tekintetben – elsősorban a monetáris és árfolyam-politikán keresztül – az MNB is fontos szereppel bír. Az MNB-nek továbbá folyamatosan értékelnie kell a konvergencia-folyamat előrehaladását és Magyarország euro-érettségét, annak érdekében, hogy Magyarország optimális makrogazdasági feltételek mellett vezethesse be az eurot.
  15. A Bizottság a fentiekben kifejtettek alapján megállapítja, hogy az euro Magyaraországon hivatalos fizetőeszközként való bevezetése egy nem kizárólagosan nemzeti hatáskörbe tartozó kérdés, mivel a konvergenciakritériumok teljesítéséről – így az euro nemzeti fizetőeszközként történő bevezetéséről – végső soron az Európai Unió Tanácsa dönt, a Bizottság javaslata alapján, az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt és az Európai Tanácsban folytatott vitát követően. Ezen túl pedig az euro hazai fizetőeszközként való bevezetését egy olyan összetett és hosszadalmas, mind a monetáris, mind a fiskális politikai eszközeit igénybe vevő folyamatnak kell megelőznie, amelyhez számos következetesen érvényesített, egymással összefüggő és egymásra épülő egyedi döntés szükséges, amelyeket a hatáskörök gyakorlói, az Országgyűlés, a Kormány és az MNB csak együttműködve tudnak megvalósítani. Ennélfogva – ahogy arra maga az eljárás tárgyát képező népszavazási kezdeményezés is utal – pusztán az Országgyűlés hatáskörébe tartozó jogalkotással az euro törvényes fizetőeszközként történő magyarországi bevezetése nem valósulhat meg.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A Bizottság utal a Kúria egységes és következetes gyakorlatára, amely szerint a választópolgári és jogalkotói egyértelműség összekapcsolódó, együttes követelményként állnak szemben a népszavazási kezdeményezés megfogalmazásával, hiszen a jogalkotónak olyan jogszabályt kell alkotnia, amely megfelel a választópolgárok akaratának, mert ez biztosítja a népakarat érvényesülését. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
  3. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. (Kúria Knk.IV.37.340/2015/3. számú végzés)
  4. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára. A Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés szerint a „népszavazásra javasolt kérdés választópolgári egyértelműsége kapcsán a Kúria egységes és következetes gyakorlata szerint követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. (Lásd Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.38.391/2018/2. és Knk.VI.37.014/2020/2. számú kúriai végzések.)” {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]} Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  5. A Bizottság fontosnak tartja megjegyezni ugyanakkor, hogy az egységes és következetes kúriai gyakorlat szerint kidolgozott egyértelműség követelményét nem lehet akként értelmezni és érvényesíteni, hogy ezáltal teljesíthetetlen követelményeket fogalmazzon meg a Kúria és ezáltal egyes tárgyköröket kizárjon a népszavazásra feltehető kérdések köréből {Knk.IV.39.645/2021/19. számú határozat, [48] bekezdés}. Amennyiben megállapítható a kérdés jelentése, további magyarázatra nem szorul, nem sérül a választópolgári egyértelműség követelménye. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [60], Knk.II.39.058/2023/2. végzés, Indokolás [34]}
  6. A Bizottság a bemutatott, kimunkált joggyakorlati tézisek alapján végezte el a tárgyi kérdés – kérdésegyértelműséget érintő – hitelesíthetőségének vizsgálatát, ennek során mindenekelőtt a fentiekben (a jelen határozat Indokolásának III. pontjában) bemutatott, az euro bevezetésével összefüggő jogszabályi környezetből indult ki. A Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az alábbiak szerint több szempontból sem felel meg az Nsztv. által támasztott választópolgári és jogalkotói egyértelműségi követelménynek.
  7. A népszavazási kezdeményezés alapján az Országgyűlésnek az euro törvényes fizetőeszközként való bevezetésének szándékáról, az ehhez szükséges kormányzati lépésekről, határidőkről kell törvényt alkotnia. Ahogyan azt a Bizottság már rögzítette, az euro Magyarországon hivatalos fizetőeszközként való bevezetése egy nem kizárólagosan nemzeti hatáskörbe tartozó kérdés, arról végső soron az Európai Unió Tanácsa dönt, ezen túl pedig egy összetett és hosszadalmas – a monetáris és a fiskális politikáért felelős szervek döntését igénylő – folyamatnak kell megelőznie. Noha a Szervező a kérdésbe belefogalmazta magyarázó jelleggel, hogy a népszavazással célzott törvény megalkotása mellett számos hazai döntést igényel a folyamat, valamint végezetül az Európai Unió Tanácsának döntése szükséges, a Bizottság álláspontja szerint a kérdés nem orientál afelől, hogy a törvényes fizetőeszközként való bevezetés szándéka, az ehhez szükséges kormányzati lépések, határidők szabályozási tárgyköre konkrétan mit fog át.
  8. A kérdés megfogalmazása azt sugallja, hogy a célzott jogalkotás tartalma egyrészt egy, az Országgyűlés által tett kvázi szándéknyilatkozat az euro bevezetéséről, másrészt az ehhez szükséges kormányzati lépések és határidők meghatározása. A Bizottság a kérdésegyértelműség sérelmét elsődlegesen abban látja, hogy a kérdés megfogalmazása nem igazítja el egyértelműen annak valódi célja felől a választópolgárt és a jogalkotót. Így a megfogalmazott kérdés alapján nem világos a választópolgár számára minden kétséget kizáróan, hogy mi annak törvénynek a tartalma, ami tekintetében szavaz, különös tekintettel a Szervező által a kérdéshez fűzött magyarázó szövegrészre (a továbbiakban: magyarázó szövegrész). A Bizottság álláspontja szerint egyrészt a kérdésből nem derül ki, hogy milyen kormányzati lépések és határidők törvénybeli meghatározása a Szervező célja, másrészt a kérdés a magyarázó szövegrész tartalmáról sem ad felvilágosítás, és ennélfogva a választópolgár előtt nem ismertek a – hivatkozott – „Kormány, Jegybank és Országgyűlés” általi döntések sem.
  9. A Bizottság – e két kérdéskör egymásra vetítése után – megválaszolatlannak tartja emellett, hogy a megalkotandó törvény tartalma és a benne meghatározott kormányzati lépések, határidők milyen viszonyban állnak a magyarázó szövegrészben megjelölt döntéssekkel. Következésképpen a Bizottság álláspontja szerint a választópolgár számára nem egyértelmű e két tárgykör (ti. a megalkotandó törvényben meghatározandó kormányzati lépések és határidők, valamint a – kezdeményezés által felhívott – a Kormány, a Jegybank és az Országgyűlés részéről szükséges döntések) tartalma és egymáshoz való viszonya. A Bizottság véleménye szerint a kérdés a fentiek tükrében a jogalkotói egyértelműség követelményének sem tesz eleget, hiszen a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, aminek konkrét szabályozási tárgyköre nem ismert a jogalkotó előtt. A választópolgári egyértelműséggel összefüggésben jelzett okból a jogalkotó számára sem világos, hogy a népszavazás eredménye pontosan milyen tartalmú törvény megalkotására kötelezi.
  10. Emellett – a fentebb jelzettekkel szoros összefüggésben, valamint a kúriai gyakorlatban kifejtettek figyelembevételével – a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a kezdeményezés olyan szakpolitikai kérdést érint, amelynek megértéséhez a választópolgároknak nemcsak szövegértési képességre, de átfogó szaktudásra lenne szükségük. (lásd pl. Knk.IV.37.939/2018/2., Knk.VII.37.647/2018/2., Knk.IV.39.014/2024/6.) A Bizottság álláspontja szerint nem állítható minden kétséget kizáróan, hogy a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítése esetén a választópolgárok jól értenék a kérdés lényegét, tudatában lennének azzal, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma.
  11. A Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi klauzula azt követeli meg, hogy a népszavazásra javasolt kérdés úgy legyen megfogalmazva, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, annak érdekében, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Itt utal rá a Bizottság, hogy az Alkotmánybíróság egyértelműség részének tekinti, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan [26/2007. (IV. 25.) AB határozat, 58/2011. (VI. 30.) AB határozat, az egyértelműsége vonatkozó követelmény megerősítve az Alkotmánybíróság Alaptörvényhez fűződő gyakorlatában: 33/2021. (XII. 22.) AB határozat]. A Kúria Knk.VII.37.336/2017/3. számú határozatában rámutatott, hogy sérül az előreláthatóság kritériuma, ha a kérdés alapján tartandó népszavazás érdemi következményeit a választópolgár nem látja át.
  12. A Bizottság – összhangban a kúriai gyakorlattal – a választópolgári egyértelműség ellen ható körülményként értékelte, hogy a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan összetett, speciális szakmai ismeretek kellenének, ami tőle nem várható el. (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2.,  Knk.II.37.302/2020/3.)
  13.  A népszavazásra javasolt kérdés egy, az euro törvényes fizetőeszközként való bevezetésével összefüggő törvény megalkotását irányozza elő. A Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy ez cél látszólag egyszerűnek, a kérdés pedig könnyen megválaszolhatónak tűnik (akarja-e a választópolgár a kérdés szerinti törvény megalkotását vagy sem), a valóságban azonban e kérdés megválaszolása gondos szakmai mérlegelést és előkészítést igényel, hiszen – ahogy a Bizottság ezt fentebb kiemelte – számos egymással összefüggő és egymásra épülő egyedi döntés is szükséges e törvény esetleges megalkotása mellett. A népszavazási kérdés ezen előzetes ismeretek hiányában nem alkalmas arra, hogy a választópolgár minden tekintetben átlássa döntése következményeit.
  14. A Bizottság rámutat, hogy míg a monetáris politika és a fiskális politika területén jártas, e szakterületeken mélyebb ismeretekkel bíró szakemberek, jogalkalmazók számára a kérdés megfogalmazása eligazítást jelenthet abban a kérdésben, hogy a megalkotandó törvény által kifejezett „szándéknyilvánítás” milyen szerepet foglal el az euro bevezetésének folyamatában, addig egy átlagos ismeretekkel rendelkező választópolgár számára nem feltétlenül átlátható az, hogy a kérdésre adandó igen válasz eredményeképpen megszülető törvény ténylegesen milyen hatással jár a bemutatott folyamatra. A választópolgár például nem rendelkezik kellő ismerettel, szakterületi jártassággal annak megítéléséhez, hogy a törvény megalkotása a nemzeti hatáskörbe tartozó eljárás kötelező „állomása-e”, e törvény hiányában Magyarország számolhat-e egyáltalán az euro bevezetésével. A Bizottság álláspontja szerint, ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra javasolt kérdésben felelős döntést tudjon hozni, szükséges lenne átlátnia az euro törvényes fizetőeszközként történő bevezetésének fentebb bemutatott rendszerét. Összhangban a kúriai gyakorlattal, a Bizottság megállapítja, hogy önmagában a kérdés választópolgár felé eljuttatott információja nem nyújt megfelelő alapot és tájékozottságot ahhoz, hogy a választópolgár döntését kellőképpen mérlegelje és megalapozott döntést hozzon. {Knk.III.39.012/2024/9. számú végzés, Indokolás [60]}
  15. A Bizottság megjegyzi, hogy a választópolgári egyértelműség szempontjából külön csoportot képeznek azok az esetek, amikor a kérdés megtévesztő, mert abból nem derül ki a választópolgár számára, hogy valójában miről szól a referendum, miről nyilvánít véleményt. A választópolgári egyértelműség lényegét a Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozat foglalta össze akként, hogy nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.457/2015/3. számú határozat, Indokolás II. rész, 2. pont). A Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdés – szoros összefüggésben a kellő ismeret hiányával kapcsolatban leírtakkal – megtévesztő jellegű is, mivel azt sugallja, hogy az Országgyűlés általi jogalkotásnak érdemi hatása van/lehet az euro törvényes fizetőeszközként történő bevezetésére, és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog a jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely ebből a szempontból is kizárja a kérdés egyértelműségét. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.38.391/2018/2., Knk.V.39.078/2023/2. számú határozat)
  16. A Bizottság, összegezve a fenti megállapításokat, arra a következtetésre jutott, hogy a célzott jogalkotás tartalmát a választópolgár tudata szavazatának leadása pillanatában nem feltétlenül fogja át, döntésének következményeit és hatásait komplexen és egészében átlátni az adott pillanatban nem biztos, hogy képes.
  17. A Bizottság ezt követően a kérdés második részét képező, magyarázó tagmondatok („tekintetbe véve, hogy törvény megalkotása mellett számos döntés szükséges a Kormány, Jegybank és Országgyűlés részéről”, és „valamint végül az Európai Unió Tanácsának döntése szükséges a tényleges bevezetéshez”) vizsgálatára tért ki. A Bizottság mindenekelőtt utal arra, hogy a Kúria a közelmúltban, Knk.I.39.248/2024/5. számú végzésében foglalkozott a népszavazási kérdéshez fűzött magyarázat kérdésegyértelműséget befolyásoló megítélésével. Döntésében arra az álláspontra helyezkedett, hogy a magyarázat ténye már önmagában a kérdés nehezen érthető, nem kellően világos voltát tükrözi, „konkrétan azt juttatja kifejezésre, hogy a kérdés benyújtója maga is szükségét látta az értelmezés elősegítésének”. A Kúria rámutatott arra, hogy az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti kérdésegyértelműség követelményéből az is kitűnik, hogy magának a feltenni javasolt kérdésnek kell egyértelműnek lenni, az Nsztv. nem biztosít lehetőséget arra, hogy a kérdéshez annak benyújtója további magyarázatot adjon. A Kúria megerősíti, hogy az Nsztv. nyelvtani szempontú, alaki jellegű kifejezett tilalmat nem fogalmaz meg ezzel kapcsolatban, azonban az Nsztv. rendelkezései összességében azt támasztják alá, hogy a hitelesítés kizárólag egyetlen kérdésre vonatkozhat, és a szavazólapon ugyanaz az egyetlen kérdés jelenhet meg, amely egyetlen kérdés nem értelmezhető akként, hogy ahhoz magyarázó szöveg fűzhető [lásd az Nsztv. 3. § (2) bekezdését – miszerint egy kezdeményezésben egy kérdés szerepelhet, továbbá az Nsztv. 27. § (1) bekezdését – miszerint a kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani]. A Kúria arra a következtetésre jutott, hogy a magyarázó előmondat tartalmát tekintve éppen a kérdésegyértelműség ellen hat, annak sokrétűsége és nem kellő precizitása elbizonytalaníthatja a választópolgárt egy eleve egyszerűen megfogalmazható kérdés megválaszolásában. A Kúria hangsúlyozta, hogy az Nsztv. 9. § (1) bekezdése értelmében tehát az egyértelműség törvényi kritériuma a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazására vonatkozik, amely rendelkezés nem biztosítja a szervező számára, hogy a népszavazásra javasolt kérdéshez további magyarázó mondatot fűzhessen. A pontatlan magyarázó szöveg tartalmilag is lerontja a népszavazásra javasolt kérdés egyértelműségét. {Knk.I.39.248/2024/5. számú végzés, Indokolás [25]-[26], [37]}
  18. A Bizottság – visszautalva a népszavazási kezdeményezéssel kapcsolatban tett, a kérdésegyértelműség ellenében ható fenti megállapításaira – megjegyzi, hogy noha az adott ügyben „kérdő” és „magyarázó” tagmondatok – és nem mondatok – egymáshoz való viszonyát vizsgálta, a népszavazási kezdeményezés elbírálása során a Knk.I.39.248/2024/5. számú végzésben kifejtett jogi érvelést irányadónak tekinti. A Bizottság álláspontja szerint a kúriai döntésben vizsgált esettel azonos módon, az első tagmondatban szereplő kérdést magyarázó, annak valódi célját árnyaló tagmondatok a népszavazási kérdés nem kellően világos voltát tükrözik.
  19. A Bizottság a kérdés vizsgálata során tehát megállapítja, hogy annak megszövegezése sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem világos, ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. Mivel a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, a Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény N) cikkén, 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, 36. cikk (1) és (3) bekezdésén, 37. cikk (1) bekezdésén, 41. cikk (1) bekezdésén, az EUSz. 3. cikk (4) bekezdésén, az EUMSz. 139. és 140. cikkén, valamint a Szerződéshez csatolt 13. számú Jegyzőkönyvön, az Mnbtv. 1. § (1) bekezdésén, 3. § (1) bekezdésén, 4. § (1) bekezdésén, valamint 22. § (2) és (4) bekezdésén, az Nsztv. 2-4. §-án, 8. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet 103. § (1) bekezdés 23. pontján és 111/N. § a) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2025. április 15.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke