16/2025. NVB határozat - a Stekler Ottó magánszemély által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

16/2025. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság a Stekler Ottó (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért Ön azzal, hogy a közpénzek terhére elkövetett bűncselekmények elévülési ideje 25 év legyen?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2025. március 26. napján 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2025. január 17. napján 11:51 órakor személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez a Szervezőt is beleértve 25 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 24 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A népszavazási kezdeményezés vizsgálatának szempontjai]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítéséről vagy megtagadásáról dönt [Nsztv. 11. § (1) bekezdés], a Kúria pedig ezt a döntést vizsgálja felül [Nsztv. 29-30. §] a kérelem keretei között eljárva, a felülvizsgálat terjedelmét illetően azonban figyelembe veszi az Alaptörvényen alapuló jogrend védelmét is (Kúria Knk.IV.37.300/2012/4., Knk.IV.37.340/2015/3., Knk.IV.37.361/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4. és Knk.IV.37.135/2016/4. számú végzés).
  2. A Kúria szerint az Alaptörvényen alapuló jogrend védelmének célja a kérelemhez kötöttség elvét azért töri át, mert „a Nemzeti Választási Bizottságnak az elutasítás vagy a hitelesítés indokainak megfogalmazásakor, illetve a Kúriának a döntés felülvizsgálatakor különös felelőssége van abban a tekintetben, hogy csak olyan kérdés kerüljön az aláírásgyűjtés fázisába, amely tárgyban az Alaptörvény alapján valóban lehet népszavazást tartani”. A Kúria azt is hangsúlyozta, hogy az Nsztv. 30. §-ában biztosított reformatórius jogkörből (a kasszációs jogkör hiányából) következően „jelentősége van annak, hogy a Nemzeti Választási Bizottság merítsen ki minden lehetséges indokot az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének vizsgálatakor” (lásd: Kúria Knk.IV.37.361/2015/3. számú végzés).
  3. A népszavazási kérdés vizsgálata egyrészt arra irányul, hogy a kérdés tárgyában az „Alaptörvény alapján valóban lehet népszavazást tartani”, vagyis a vizsgált kérdést az országos népszavazás vonatkozásában a tiltott tárgyköröknek az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében foglalt listájával kell összevetni. Másfelől, az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint a kérdés egyértelműségét is vizsgálni kell, ezért a Nemzeti Választási Bizottság országos népszavazási kezdeményezések vizsgálatakor – ebben a sorrendben – az Alaptörvénynek való megfelelésre és a kérdésegyértelműségre van tekintettel.
  1. A Kúria egyik közelmúltban hozott döntése szerint azonban a népszavazásra bocsátandó kérdés egyértelműsége hiányában „fel sem merülhet az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott tiltott tárgykörökkel való összevetés, mivel egyértelműség hiányában az nem végezhető el” (lásd: Kúria Knk.VI.39.035/2024/3. számú végzés, Indokolás [32]).
  2. A Nemzeti Választási Bizottságnak – a fentebb idézett joggyakorlati tételek áttekintését követően – abban kellett állást foglalnia, hogy a jelen ügyben meg kell-e állapítania minden lehetséges megtagadási okot, vagy amennyiben a kérdésegyértelműség hiányát állapítja meg, a megtagadási okok további vizsgálatától eltekinthet. A Nemzeti Választási Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az összes lehetséges indok kimerítése az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének vizsgálatakor főszabály szerint továbbra is kötelessége. A tárgyi ügyben az összes lehetséges indok kimerítését különösen az teszi indokolttá, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés összes lehetséges értelmezése egyaránt felveti az Alaptörvénybe ütközésének lehetőségét (lásd: jelen határozat, Indokolás [12], [29], [34]).

IV.

[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. A jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés célja, hogy az Országgyűlés a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) módosításával a közpénzek terhére elkövetett bűncselekmények büntethetősége elévülésének az időtartamát 25 évben határozza meg.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság már itt utal rá, hogy álláspontja szerint a kezdeményezésben foglalt kérdés egyértelműségi problémákat is felvet (erről lásd jelen határozat, Indokolás V. része), ugyanakkor a Nemzeti Választási Bizottság a többféleképpen értelmezhető kérdés mindegyik értelmezési lehetősége tekintetében is szükségesnek tartotta annak vizsgálatát, hogy a kezdeményezés által szorgalmazott jogalkotás az Alaptörvény keretei között marad-e. Ennek során figyelemmel volt a hasonló ügyben hozott - a Kúria Knk.I.39.052/2023/2. végzésével helybenhagyott - 30/2023. NVB határozatban foglaltakra is.
  3. Tekintettel arra, hogy a tárgyi népszavazási kezdeményezés a bűncselekmények büntethetőségének elévülésére vonatkozó hatályos szabályozás módosítására irányul, a Nemzeti Választási Bizottság jelen ügyben is szükségesnek tartja összefoglalni a jogintézményt érintő, a kérdés elbírálása szempontjából releváns jogszabályi rendelkezéseket és azok jogalkalmazói értelmezését.
  4. A bűncselekmény büntethetőségének elévülése által az állam egy, a bűncselekmény elkövetését követően beállt körülmény (időmúlás) bekövetkezése esetén lemond a büntetőjogi igény érvényesítéséről, így a cselekmény üldözhetősége és a büntetőjogi felelősségre vonás lehetősége elenyészik. Az elévülés bekövetkeztével az elkövetőnek alanyi joga keletkezik arra vonatkozóan, hogy ne lehessen megbüntetni. {11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85; 16/2014. (V. 22.) AB határozat, Indokolás [44]}
  5. A Btk. 26. § (1) bekezdése értelmében a bűncselekmények büntethetőségének elévülési ideje főszabályként megegyezik az adott bűncselekményhez rendelt büntetési tétel felső határának megfelelő időtartammal, de minimum öt év. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy főszabályként az elévülési idő a bűncselekmény tárgyi súlyához igazodik, azaz általánosságban rögzíthető, hogy minél súlyosabb egy bűncselekmény, annál hosszabb a büntethetőségének az elévülése. Megállapítható ugyanakkor az is, hogy a Btk. több kivételt is megfogalmaz az általános szabály alól, így egyes, a Btk-ban meghatározott bűncselekmények esetén a büntethetőség sohasem évül el [Btk. 26. § (3) bekezdés], a korrupciós bűncselekmények [Btk. XXVII. fejezet] esetén pedig a büntethetőség elévülési ideje egységesen 12 év [Btk. 26. § (2) bekezdés].
  6. A Btk. az életfogytig tartó szabadságvesztéssel a legsúlyosabb bűncselekményeket fenyegeti, így indokolt fenntartani az időmúlásra való tekintet nélkül az állami büntetőigény érvényesítésének lehetőségét. A háborús és emberiesség elleni bűncselekmények esetén a büntethetőség elévülésének kizárása a háborús, és az emberiség elleni bűntettek elévülésének kizárásáról az Egyesült Nemzetek Szervezetének Közgyűlése által New Yorkban az 1968. évi november hó 26. napján elfogadott nemzetközi egyezmény kihirdetéséről szóló 1971. évi 1. törvényerejű rendelet által vált a belső jog részévé.
  7. A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvénynek a gyermekek fokozottabb védelme érdekében szükséges módosításáról szóló 2014. évi LXV. törvény a 18. életévét be nem töltött személy sérelmére elkövetett, nemi élet szabadsága és nemi erkölcs elleni bűncselekmények esetköre tekintetében az indokolta az elévülési szabályok megváltoztatását, hogy „a nemi élet szabadsága és a nemi erkölcs elleni legvisszataszítóbb, gyermekek vagy más kiszolgáltatott személyek sérelmére elkövetett bűncselekmények esetében az elkövetést több évtizeddel követően is felszínre kerülhetnek olyan információk, amelyek a tettesek felelősségre vonását lehetővé tennék.”
  8. A korrupciós bűncselekmények elévülési idejének emelése érdekében meghozott 2017. évi CVI. törvény azon okból állapította meg egységesen tizenkét évben a korrupciós bűncselekmények elévülési idejét, hogy e bűncselekmények tekintetében „a felelősségre vonás biztosított legyen minden esetben” (T/17383. számú törvényjavaslat indokolása).
  1. Az elévülési idő mértékének jelentős megemelésével a büntetőjogi felelősségre vonhatóság feltételei kiszélesednek. Az állami büntetőhatalom monopóliumából egyértelműen következik a társadalmilag káros cselekményekkel szembeni büntetőjogi kontrollrendszer megteremtésének, a büntető igény érvényesítésének, a bűnüldözés és a büntető igazságszolgáltatás alkotmányos feltételek szerinti működtetésének kötelezettsége. {61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240, 247.; 13/2002. (III. 20.) AB határozat; 3025/2014. (II. 17.) AB határozat, Indokolás [58], 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [39]}
  2. A bűncselekménnyé nyilvánítás, a büntetőjogi felelősségi rendszer és a büntetési rendszer kialakítása során a törvényhozói szabadság nem korlátlan: az Alkotmánybíróság vizsgálja, hogy a büntetőjogi szabályok megállapítására vonatkozó diszkrecionális jogával összefüggésben a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alaptörvény valamely rendelkezésével. Ennek során figyelemmel van az Alaptörvény szövege mellett annak normatív és intézményes összefüggéseire, illetve a Btk. rendelkezéseire és intézményeinek koherenciájára is. Az Alkotmánybíróság a büntetőpolitika vizsgálata során különös tekintettel van az alapvető jogok védelmének alkotmányos büntetőjogi garanciáira. {1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 573-574.; 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [33]-[34]}
  3. Az Alkotmánybíróság szerint az egyén alkotmányos szabadságát, emberi jogait a büntetőjogi felelősség, a büntetéskiszabás és a büntethetőség összefüggő zárt szabályrendszere is védi. Az elévülési szabályok is csak úgy módosíthatók, ha azok a jogállamiság részét képező alkotmányos büntetőjogi felelősség alapintézményével összhangban maradnak (11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 86.). A különböző életviszonyok, erkölcsi és jogi normák védelmében az emberi jogokat és szabadságokat szükségképpen korlátozó büntetőjogi eszközrendszert csak a feltétlenül szükséges esetben és arányos mértékben is csak akkor indokolt igénybe venni, ha az alkotmányos vagy az Alaptörvényre visszavezethető állami, társadalmi, gazdasági célok, értékek megóvása más módon nem lehetséges. {4/2013. (II. 21.) ABH, Indokolás [55]}
  4. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvének része mindazon, az Alaptörvényben külön nem nevesített alkotmányos követelmény, amelyek a büntetőjogi szabályozás Alaptörvény keretei közt történő tartását biztosítják, így azt is, hogy a büntetőjogi szabályok módosítása nem vezethet a büntetőjog zárt, összefüggő rendszerét érintő súlyos koherenciazavarhoz, nagy mértékű aránytalansághoz, illetve feloldhatatlan ellentéthez. {1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 575-576.; 4/2013. (II. 21.) ABH, Indokolás [35]; 23/2014. (VII. 15.) AB határozat, Indokolás [57], [62]}
  5. Az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban, hogy a jogállamiság elvéből következően a büntetőjogi felelősségre vonás egészére a büntethetőség feltételeitől kezdve a büntetés kiszabására vonatkozó szabályokig ugyanazok az alkotmányos követelmények érvényesek {30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 176.; 12/1999. (V. 21.) AB határozat, ABH 1999, 106, 112.; 4/2013. (II. 21.) ABH, Indokolás [55]}.
  6. A büntetőjogi felelősségre vonásra vonatkozó szabályozásban a bűncselekmény büntethetőségének elévülése alapvetően a bűncselekmény a hozzárendelt szankció mértékében testet öltő tárgyi súlyához kapcsolódik. A büntethetőség elévülésének a bűncselekmény tárgyi súlyához kötése, ezáltal az elévülés jogintézménye tekintetében az arányosság követelményének felállítása a büntetőjogi dogmatika alappillére.
  7. A jogalkotó az arányosság követelménye alapján csak a legsúlyosabb magatartásokhoz kapcsolhat büntetőjogi szankciót, és a büntetendő magatartásokhoz rendelt szankciónak is igazodnia kell a bűncselekmény társadalomra veszélyességéhez, természetéhez. Az elévülés, mint büntetőjogi felelősségre vonást befolyásoló intézmény figyelemmel van a büntetés céljára, kihatással van az elkövető jogi helyzetére is.
  8. A büntetőjogi felelősséget és a büntetőjogi felelősségre vonást a büntetőjog olyan intézményének kell tekinteni, amelyet koherens és egymásra utaló büntetőjogi normák egységes szellemben szabályoznak. A koherens szabályozás alkotmányos értelme az állam büntetőjogi önkényének kizárása. (1214/B/1990. AB határozat, ABH 1995, 571, 575-576.) A jogalkotó a Btk. rendszerében oly módon biztosítja az arányosságot, hogy az adott intézmény alkalmazásának a feltételeit a bűncselekményhez rendelt büntetés mértékéhez kapcsolja. A jogalkotó ezzel az alapjogokat legintenzívebben érintő jogterület olyan zárt, koherens, a különböző intézményei között összefüggésre épülő rendszerét hozta létre, amelyben a fokozatosság és arányosság követelménye az egyik biztosítéka az állami önkény kizárásának. Ezt a célt szolgálja a hatályos szabályozás azáltal, hogy a bűncselekmény büntethetőségének elévülését annak büntetési tételéhez köti.
  9. Az állam úgy tud alkotmányosan egyensúlyt teremteni az Alaptörvényből eredő büntetőjogi igény érvényesítését előíró kötelezettsége és a jogbiztonság elvéből eredő azon kötelezettsége között, hogy ne tartsa túl hosszú ideig bizonytalanságban az elkövetőt, ha az elévülési időt az üldözendő bűncselekmény tárgyi súlyához köti. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvére visszavezethetően megkövetelt az arányossági összefüggés alkalmazása a bűncselekmény büntethetőségének elévülési ideje és az érintett bűncselekmény tárgyi súlya között, annyiban feltétlenül, hogy a jogalkotó kellő alkotmányos indok nélkül ne alkosson extrém aránytalanságot eredményező szabályozást e körben.
  10. A legsúlyosabb bűncselekmények esetén nagyobb mértékben esik latba tehát az állam büntetőjogi igényének feltétlen biztosítása, csekélyebb súlyú bűncselekmények esetén pedig a bűncselekmény felderítésére, a felelősségre vonásra általánosságban megfelelő határidő biztosításával fokozottabban érvényesíthetők a bűnüldöző hatóságok hatékonysági megfontolásai. Az állam a bűnüldözés kockázatát (annak eredménytelenségét) ugyanis nem telepítheti az elkövetőre {14/2004. (V. 7.) AB határozat, ABH 2004, 241, 254; 3103/2013. (V. 17.) AB határozat, Indokolás [27]; 3231/2013. (XII. 21.) AB határozat, Indokolás [27]; 3074/2016. (IV. 18.) AB határozat, Indokolás [58]; 3180/2016. (X. 4.) AB határozat, Indokolás [29]}, ami az elévülési időnek a fenti szempontok szerinti aránytalansága esetén óhatatlanul bekövetkezne.
  11. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a fenti megállapítások általánosságban minden bűncselekménytípus vonatkozásában, így jelen ügyben is irányadóak, függetlenül attól, hogy a kezdeményezés kapcsán a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint éppen a pontos bűncselekményi kör meghatározottsága vonatkozásában merül fel egyértelműségi probléma (erről lásd: jelen határozat Indokolás [51]-[53]).
  1. A Nemzeti Választási Bizottság szükségesnek tartja ehelyütt felvázolni - a különböző értelmezési lehetőségek alapján szóba jöhető - bűncselekménytípusok jelen ügyben releváns jellemzőit.
  2. A költségvetést károsító bűncselekmények, a társadalombiztosítási, szociális vagy más jóléti juttatással visszaélés (395. §), a költségvetési csalás (396. §), a költségvetési csaláshoz kapcsolódó felügyeleti vagy ellenőrzési kötelezettség elmulasztása (397. §), jövedékkel visszaélés elősegítése (398. §) elkövetését alapesetben két vagy három évig, az okozott vagyoni hátrány nagyságától, és a bűnszövetségben vagy üzletszerűen történt elkövetéstől függően egy évtől öt évig, két évtől nyolc évig és öt évtől tíz évig terjedő szabadságvesztéssel rendeli büntetni a Btk.
  3. A vagyon elleni bűncselekmények, a lopás (370. §), rongálás (371. §), sikkasztás (372. §), csalás (373. §), gazdasági csalás (374. §), információs rendszer felhasználásával elkövetett csalás (375. §), hűtlen kezelés (376. §), hanyag kezelés (377. §), jogtalan elsajátítás (378. §), jármű önkényes elvétele (380. §), uzsora bűncselekmény (381. §) alapesetét tekintve egy, kettő illetve három évig, minősített esetben az okozott vagyoni hátrány nagyságától, és a bűnszövetségben vagy üzletszerűen történt elkövetéstől függően két évig, három évig, egy évtől öt évig, két évtől nyolc évig és öt évtől tíz évig terjedő szabadságvesztést kell kiszabni.
  1. A jelenleg hatályos szabályozás szerint tehát, amennyiben nem kizárt az elévülés, az elévülés minimum tartamát és a lehetséges büntetési tételkereteteket, illetve a korrupciós bűncselekményekre vonatkozó kivételszabályt figyelembe véve öt, nyolc, tíz, tizenkettő, tizenöt és húsz éves elévülési időt különböztethetünk meg. A népszavazásra javasolt kérdés kapcsán szóba jöhető tényállások vonatkozásában pedig megállapítható, hogy öt, nyolc és tíz éves elévülési időket különböztet meg a jogalkotó.
  2. Jelen eljárásban vizsgált népszavazásra javasolt kérdés - bármely értelmezését is vesszük alapul - eltérő bűncselekménytípusok, különböző tárgyi súlyú esetei büntethetőségének egységes elévüléséről, valamint a jelenleginél szignifikánsan hosszabb elévülési idő megállapításáról szól. Bár igaz, hogy jelen ügyben a 30/2023. NVB határozatban vizsgált kérdésben megjelöltnél rövidebb elévülési idő megállapításáról van szó, de míg a 30/2023. NVB határozattal elbírált esetben az elévülési idő egységesen a hatályos rendelkezésekben foglalt időtartam két és félszeresére, addig a tárgyi ügyben az esetek nagy részében a jelenlegi ötszörösére, egyes minősített esetek tekintetében pedig szintén a két és félszeresére növekedne.
  3. A büntetőjog rendszerében az Alaptörvényből fakadó követelményként érvényesülő arányosság és fokozatosság elve a tárgyi ügyben akkor engedne utat a népszavazásra javasolt kérdésben megjelölt jogi tárgyat védelmező tényállások esetén a büntethetőség elévülési ideje megnövelésének, illetve ilyen nagyságrendű (legalább két és félszeres, legfeljebb ötszörös mértékű) felemelésének, ha a népszavazásra javasolt kérdésben a jogi tárgy megjelölésével egy csoportba sorolt tényállások mindegyike esetében felmerülhet olyan körülmény, amely indokolttá teszi, hogy huszonöt éven keresztül fenntartsa a lehetőséget az állam ezen cselekmények üldözésére.
  1. A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a jogalkotó a költségvetést károsító bűncselekmények esetében az államháztartás fiskális bevételének biztosításához és a költségvetés prudens működéséhez fűződő érdeket, a vagyon elleni bűncselekmények esetén pedig a vagyoni viszonyok rendjét védelmezi, míg a korrupciós bűncselekmények jogi tárgya a közélet tisztasága.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság korábban megállapította, hogy a Btk. rendszerében egy bűncselekmény büntethetőségének az elévülése főszabályként a bűncselekmény – a hozzá kapcsolt szankció mértékében kifejezett – tárgyi súlyához igazodik, ahhoz aránylik, így tehát minél súlyosabban büntetendő egy bűncselekmény, annál hosszabb büntethetőségének elévülése.
  3. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben rögzítette azt is, hogy a büntethetőség elévülése tekintetében a jogalkotó a főszabályból következő arányosságtól nagyobb mértékű eltérést eredményező időtartamot megfelelő alkotmányos indokkal állapíthat meg. A büntethetőség elévülésének kizárására csak az eleve a legsúlyosabb szankcióval büntetendő bűncselekmények, illetve a nemzetközi humanitárius jogot, vagy az egyéni alapjogok rendszerében magasan álló, emberi méltósághoz való jog részét képező önrendelkezési jogot súlyosan sértő bűncselekmények esetén került sor, amelyek kiemelt társadalomra veszélyességük alapján indokolják az állami büntetőigény alkalmazásának ilyen kiterjedt időintervallumban történő lehetővé tételét. A tárgyi ügyben nem azonosítható olyan szempont, amely – az érintett Btk. tényállások pontos megállapíthatósága esetén – hasonló módon tenné megítélhetővé a „közpénzek terhére elkövetett bűncselekményeket” a fenti bűncselekményekkel.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiekben megállapította, hogy a korrupciós bűncselekmények esetében a főszabályból következő arányosságot kisebb mértékben meghaladó, annál hosszabb (az elkövetőre hátrányosabb) elévülési idő érvényesül. A korrupciós bűncselekmények túlnyomó része tekintetében a büntetés alapesetben három évig, egy esetben egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztés lehet. A minősített esetek két évtől nyolc évig, kivételes esetben öt évtől tíz évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendőek, vagyis az elévülési idő a korábbiakhoz képest közel két és félszeresére (2,4), minősített esetben pedig másfélszeres és 1,2-es szorzóval nőtt.
  5. A jelen ügyben vizsgált kezdeményezés célja ennek az időtartamnak jelentős, a jelenlegi szabályozás maximális elévülési idejét is nagy mértékben, 25 %-kal meghaladó, huszonöt évre történő megemelése. Az elévülési idő ötszörösére történő emelése olyan mértékben nyilvánvaló aránytalanság kialakítására vezetne, amely az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésébe ütközik.
  6. A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy a szóban forgó kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, amely nincs összhangban az Alaptörvénnyel, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni, azaz a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, ezért az az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.

V.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelménye „a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alaptörvényben szabályozott törvényalkotási jogkörét korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés - az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint - el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség).” [29/2012. (V. 25.) AB határozat III.2. pont].
  3. A választópolgári egyértelműség vonatkozásában a Kúria rögzítette: a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét és jelentőségét, leadott szavazataikkal így jogaikat tudatosan, átgondoltan tudják gyakorolni. Sérti a kérdés az egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, amelyek tudása nem várható el (Kúria Knk.37.458/2015/3., Knk.37.356/2015/2., Knk.37.457/2015/3., Knk.37.391/2017/3., Knk.37.411/2017/3. számú végzés). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, tudatos döntés hiányában a népszavazáshoz való jog csak formálisan érvényesülhet, így nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (lásd összefoglalóan: Kúria Knk.VI.39.035/2024/3. számú végzés, Indokolás [17]).
  4. A választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak (Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú végzés). Nem válik azonban egy kérdés megtévesztővé azáltal, hogy a választópolgár nem ismeri előre: a kérdésből következő jogalkotási kötelezettségnek a jogalkotó - az alkotmányos keretek betartásával - pontosan miként tesz eleget (Kúria Knk.37.424/2017/2. számú végzés, Indokolás [21]).
  5. A jogalkotói egyértelműség alapján az Országgyűlés számára világos kell legyen az, hogy a népszavazás eredménye valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy ellenkezőleg: jogalkotásra kötelezi. Ez utóbbi kötelezésnek konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Ez azt a követelményt jelenti tehát, hogy a kérdés alapján a jogalkotó el tudja dönteni, terheli-e, és ha igen, milyen körben jogalkotási kötelezettség (Kúria Knk.37.338/2015/3. számú végzés).
  1. A Nemzeti Választási Bizottság mindezek okán arra volt figyelemmel, hogy a feltett kérdés választópolgár felé eljuttatott információja megfelelő alapot és tájékozottságot nyújt-e ahhoz, hogy a választópolgár döntését kellőképpen mérlegelje és megalapozott döntést hozzon. E feltétel biztosításához elengedhetetlen annak vizsgálata, hogy a kérdésben megjelenő, a „közpénzek”-kel összefüggő bűncselekmények köre egyértelműen meghatározható-e (Kúria Knk.VI.39.035/2024/3. számú végzés, Indokolás [21]).
  2. A tárgyi ügyben kiemelt jelentősége van annak, hogy a hatályos Btk. nem szabályozza a közpénz fogalmát, az egyetlen bűncselekmény törvényi tényállásában sem szerepel (Kúria Knk.VI.39.035/2024/3. számú végzés, Indokolás [22]).
  3. Az Alaptörvény szerint a közpénz az állam bevétele, kiadása és követelése [39. cikk (3) bekezdés]. Ez a meghatározás a költségvetéshez, a bevételekhez, kiadásokhoz, költségvetési támogatásokhoz, azok elszámolásához kapcsolódik, a közpénz hétköznapi fogalmát azonban jóval tágabb körben használják a választópolgárok. A Magyar Nyelv Értelmező Kézi Szótára szerint a közpénz valamely közösség, főleg az állam, vagy valamely közület, közintézmény rendelkezésére álló, közcélokra szánt, felhasználandó pénz; hivatalos pénz, állami pénz (66/2024. NVB határozat, Indokolás [43], megerősítette: Kúria Knk.VI.39.035/2024/3. számú végzés, Indokolás [24]).
  4. „A közpénzek felhasználásának nem pontosan meghatározható és kimutatható a helye, illetve annak határa, az sem, hogy konkrétan milyen bűncselekményekhez köthetők. A jelenleg hatályos Btk. XXXIX. fejezete meghatározza a költségvetést károsító bűncselekményeket (…), a XXVII. fejezete a korrupciós bűncselekményeket (…), a XXXVI. fejezete a vagyon elleni bűncselekményeket” (Kúria Knk.VI.39.035/2024/3. számú végzés, Indokolás [25]).
  5. A Btk. kifejezetten közpénzzel összefüggő bűncselekményeket nem határoz meg. „Ennek hiányában a feltett kérdésben nevesített alanyi kör, az elkövetett bűncselekmények, azok tárgyi súlya és elévülési ideje e törvény alapján nem beazonosítható, pedig a kérdést konkrét bűncselekményre vonatkoztatva kellene tudni értelmezni, mely azonban a fentiek okán nem volt elvégezhető.” (Kúria Knk.VI.39.035/2024/3. számú végzés, Indokolás [26]). A népszavazási kérdésnek azonban már a hitelesítéskor egyértelműnek kell lennie, így annak utólagos pontosítására, az egyértelműség tisztázására utóbb nincs mód (3/2024. (I. 25.) AB határozat [70] bekezdés).
  6. A fentiekre tekintettel nem meghatározható, mely bűncselekménnyel összefüggésben történt a javasolt kérdéssel népszavazás kezdeményezése, azaz a feltett kérdés konkrét tartalma nem ismert, így megállapítható, hogy a kérdés nem egyértelmű. (Kúria Knk.VI.39.035/2024/3. számú végzés, Indokolás [32]).
  7. A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint a közpénzek „terhére elkövetett” bűncselekmény szövegösszetétel alkalmazása miatt az egyértelműség hiánya más módon is megmutatkozik: nem világos, hogy kizárólag olyan bűncselekmények jöhetnek-e szóba, amelyek elkövetési tárgya a közpénz, vagy adott esetben az ilyen típusú bűncselekményekhez szorosan kötődő egyéb bűncselekmények, így a korrupciós bűncselekmények is, amennyiben utóbbiak elkövetése közpénzhez kapcsolódik.
  8. A feltett kérdés konkrét tartalma ismeretének hiányában tehát a választópolgárok egy része nem látná át döntése következményeit, tudatos döntés hiányában pedig csak formálisan érvényesülhetne a népszavazáshoz való jog. Figyelemmel arra a tényre, hogy a kérdés többféle értelmezést is lehetővé tesz, az Országgyűlés sem lenne tisztában azzal, hogy pontosan milyen tartalmú jogalkotásra lenne köteles.
  9. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem teljesíti a választópolgári és a jogalkotói egyértelműség követelményét sem.

VI.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontját, és nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (1) és (2) bekezdésén, valamint a (3) bekezdés a) pontján, a 39. cikk (3) bekezdésén, a Btk. 26. § (1), (2) és (3) bekezdésein, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, 4. § (3) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, 11. § (1) bekezdésén, 29. § (1) bekezdésén és 30. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2025. március 11.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke