13/2025. NVB határozat - a Stekler Ottó magánszemély által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

13/2025. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Stekler Ottó (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 13 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért Ön azzal, hogy a közös listát állító pártoknak a parlamenti bejutáshoz átlagosan el kell érni az 5%-ot?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2025. március 26-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2025. január 17-én személyesen eljárva nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A vizsgálat során az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltakra tekintettel megállapította, hogy Szervező a kezdeményezéshez 25 választópolgár támogató aláírását csatolta. Szervezőt is beleértve összesen 24 választópolgár támogató aláírása felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

III.

[Az országgyűlési képviselők választásáról szóló törvény tartalma módosításának mint tiltott tárgykör vizsgálata]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt rögzíti, hogy a kérdés jelentős egyértelműségi problémában szenved (erről lásd: jelen határozat Indokolás IV. pontját), de az kétséget kizáróan megállapítható, hogy – bármelyik értelmezésből indulunk ki az – az országgyűlési választásokat érintő mandátumszerzés jelenleg hatályos törvényi szabályainak a módosítására irányul. A Nemzeti Választási Bizottság ehelyütt jegyzi meg, hogy a „parlamenti” kifejezés okán felmerülhet ugyan az az értelmezés is, hogy a kérdés az Európai Parlament tagjainak a választásáról szóló hatályos törvényi rendelkezések módosítására (is) irányul, azonban tekintettel arra, hogy a „parlamenti bejutáshoz” szóösszetétel előtt a kérdésben nem szerepel az „európai” jelző, így a bizottság ezt az értelmezést elvetette.
  2. Az Alaptörvény 2. cikkében nevesített országgyűlési képviselők választásának anyagi jogi szabályait – ideértve a mandátumszerzés szabályait is – az országgyűlési képviselők választásáról szóló a 2011. évi CCIII. törvény (a továbbiakban: Vjt.), míg valamennyi választástípus tekintetében az eljárásjogi szabályokat a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) tartalmazza. Az országgyűlési képviselők választásán alkalmazandó nyomtatványok megalkotására a Ve. 346. § b) pontja, valamint a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 182/2022. (V. 24.) Korm. rendelet 123. § a) pontja alapján az igazságügyi miniszter rendelkezik felhatalmazással.
  3. A Vjt. 3. § (1) Az országgyűlési képviselők száma százkilencvenkilenc, amelyből százhat országgyűlési képviselőt egyéni választókerületben, kilencvenhárom országgyűlési képviselőt országos listán választanak.
  4. Az országos listaállítás anyagi jogi szabályai a Vjt. 7-10. §-aiban találhatóak. E szerint országos lista pártlistaként vagy nemzetiségi listaként állítható. Pártlistát az a párt állíthat, amely – legalább tizennégy vármegyében és a fővárosban – legalább hetvenegy egyéni választókerületben önállóan jelöltet állított. Két vagy több párt közös egyéni választókerületi jelöltek alapján – ugyanazon pártok részvételével – közös pártlistát állíthat. Egy párt azonban csak egy – önálló vagy közös – pártlista állításában vehet részt.
  5. Az országos lista bejelentésére vonatkozó legfontosabb eljárásjogi szabályokat a Ve. 253-254. §-ai tartalmazzák.
  6. A Vjt. 12. §-a alapján a magyarországi lakóhellyel rendelkező választópolgár egy egyéni választókerületi jelöltre és egy pártlistára szavazhat. A magyarországi lakóhellyel rendelkező, névjegyzékben nemzetiségi választópolgárként szereplő választópolgár egy egyéni választókerületi jelöltre és nemzetiségének listájára, ennek hiányában egy pártlistára szavazhat. A magyarországi lakóhellyel nem rendelkező választópolgár egy pártlistára szavazhat.
  7. A Vjt. 14. § (1)-(3) bekezdései szabályozzák azt, hogy pártlista, illetve pártok által állított közös lista hogyan szerezhet mandátumot. Jelesül nem szerezhet mandátumot az a pártlista, amely a pártlistákra és a nemzetiségi listákra leadott összes érvényes szavazat legalább öt százalékát nem érte el. A közös pártlista nem szerezhet mandátumot, ha a pártlistákra és a nemzetiségi listákra leadott összes érvényes szavazat legalább tíz százalékát, kettőnél több párt által állított közös pártlista esetében legalább tizenöt százalékát nem érte el. Nem szerezhet mandátumot az a nemzetiségi lista, amely a 16. § d) pontja szerint megállapított kedvezményes nemzetiségi mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatszámot (a továbbiakban: kedvezményes kvóta) nem érte el.
  8. A 3/2022. (I. 11.) IM rendelet (a továbbiakban: IM rendelet) tartalmazza az országgyűlési képviselők választásán alkalmazandó hatályos formanyomtatványokat, mint például az országos lista bejelentése (17. melléklet), listás választás szavazóköri jegyzőkönyve (32. melléklet), a levélben leadott listás szavazatok megszámlálásáról szóló jegyzőkönyv (35. melléklet), listás választás eredményjegyzőkönyve (37. melléklet).
  9. A fentiekben rögzítettek alapján megállapítható tehát, hogy a jelenlegi jogszabályi környezetben a pártok által elért választási eredmény és a listát állító jelölő szervezetek száma két párt által állított közös lista esetén egyenesen arányos (két párt által állított közös lista - 10 %), míg kettőnél több párt esetén a Vjt. már objektív küszöbértéket (15%) határoz meg.
  10. A Bizottság megállapítja, hogy Szervező által feltett kérdés az országgyűlési képviselők választásának egyik elemét, az eredménymegállapítás, közelebbről a mandátumszerzés módját kívánja megváltoztatni, amely szükségszerűen a Vjt. és a Ve. módosításához vezetne.
  11. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásáról szóló törvények tartalmáról.
  12. A Kúria Knk.VII.37.918/2018/2. számú végzésében az Alaptörvény 8. cikke (3) bekezdése c) pontjának értelmezése kapcsán úgy foglalt állást, hogy az alaptörvényi rendelkezés elsődlegesen a három anyagi jogi szabályt tartalmazó törvény – az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény, és az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény – tartalmát jelöli meg. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja ezen törvényekre nem pusztán formálisan mutat rá, hanem azok tartalmának a figyelembevételét írja elő. Nyilvánvaló, hogy a választási anyagi jogi szabályok önmagukban nem, csak az eljárási szabályokkal együtt érvényesülhetnek, az eljárási szabályokkal együtt fejthetik ki hatásukat. A Ve. 1. § a), b) és d) pontjai szerint e törvényt kell alkalmazni az országgyűlési képviselők választásán, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán, és az Európai Parlament tagjainak választásán is. A Ve. szabályai nélkül tehát az anyagi jogi szabályok nem érvényesülhetnek. A Kúria megítélése szerint a tiltott tárgykör e három választási kategóriában a működőképes választás szabályaira vonatkozik, s bár szövegszerűen a törvényeket „működőképessé” tévő választási eljárási törvény ott nem szerepel, azokba a Ve. mindenképpen beleértendő. A Ve. módosítása visszahat az anyagi jogi szabályokat tartalmazó törvények érvényesülésére. Az alkotmányozói cél nem lehetett, pusztán az anyagi jogi szabályok tiltott tárgykörbe sorolása, hiszen azok tiltott tárgykörbe való felvételének így önmagában nincs észszerűen igazolható oka.
  13. A Kúria a fenti végzésen túl a Knk.IV.37.943/2018/2., a Knk.IV.37.944/2018/2., Knk.VII.37.945/2018/2. és a Knk.VII.37.946/2018/2. számú döntéseiben is úgy foglalt állást, hogy a Ve. az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése szerinti tiltott tárgykörbe sorolható, így nem bocsátható népszavazásra olyan kezdeményezés, amely a Ve. módosítását vonja maga után.
  14. Fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy az országgyűlési képviselők választásakor alkalmazott ún. parlamenti küszöb mértékének megváltoztatására irányuló népszavazási kezdeményezés magával vonná a Vjt. módosítását, tekintettel arra, hogy jelenleg e jogszabály tartalmazza törvényi szinten az országgyűlési választások során állított listák mandátumszerzésére vonatkozó szabályokat, valamint érintené a listaállítás eljárásjogi szabályait tartalmazó Ve.-t is.
  15. Az Alaptörvény azonban kizárja az olyan kérdésben való országos népszavazást, amely a Vjt. és/vagy a Ve. módosítására irányul, így a kérdés ezen okból kifolyólag nem hitelesíthető.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az alábbiak miatt nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének.
  5. Ahogyan az fentebb kifejtésre került, a Vjt. egzaktan meghatározza, hogy nem szerezhet mandátumot az a pártlista, amely a pártlistákra és a nemzetiségi listákra leadott összes érvényes szavazat legalább öt százalékát nem érte el. Továbbá a közös pártlista nem szerezhet mandátumot, ha a pártlistákra és a nemzetiségi listákra leadott összes érvényes szavazat legalább tíz százalékát, kettőnél több párt által állított közös pártlista esetében legalább tizenöt százalékát nem érte el (lásd jelen határozat, Indokolás [13]). A jelenleg hatályos jogszabályi környezet tehát pontosan meghatározza az 5-10-15 % százalékszámításának alapját (pártlistákra és a nemzetiségi listákra leadott összes érvényes szavazat).
  6. A Vjt. 8. § (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy két vagy több párt közös egyéni választókerületi jelöltek alapján – ugyanazon pártok részvételével – közös pártlistát állíthat.
  7. A Bizottság rögzíti, hogyha valamely jelölő szervezetek közösen kívánnak listát állítani, úgy bár jelölő szervezetként való nyilvántartásba vételüket külön-külön kell kezdeményiük, a közös listaállítás bejelentésétől, illetve a közös lista nyilvántartásba vételétől kezdődően jogaikat és kötelezettségeiket a lista-bejelentés szerinti jelölő szervezetekkel együtt, közösen gyakorolják, illetve teljesítik. Ezen időponttól kezdődően, a közös lista önállóan, sui generis jelleggel létezik, mintegy elszakadva a közös lista állításában részt vevő jelölő szervezetek külön-külön való létezésétől.
  8. Ezzel párhuzamosan a Vjt. 12. § (1) bekezdés b) pontja világossá teszi, hogy országgyűlési képviselők választásán a (párt)listás szavazásra külön szavazólap szolgál.
  9. A Ve. 156. § (1) bekezdése szerint a listás szavazólap alap-adattartalmát a 6. melléklet állapítja meg.
  10. A Ve. 158. § (1) bekezdése alapján közös jelölt, illetve lista esetén a szavazólap a jelölt, illetve lista állításában részt vevő valamennyi jelölő szervezet nevét tartalmazza.
  11. A Ve. 6. melléklete kimondja, hogy a listás szavazólap tartalmazza: a „szavazólap” megjelölést, a bélyegzőlenyomat elhelyezésére szolgáló terület megjelölését a szavazólap bal felső sarkában, a választás megnevezését, a szavazás napját, a választókerület megjelölését, annak megjelölését, hogy csak egy listára lehet érvényesen szavazni, a lista sorszámát, a szavazásra szolgáló kört, a jelölő szervezet nevét, a listán szereplő első öt jelölt nevét, az érvényes szavazat formájára vonatkozó tájékoztatást.
  12. A Bizottság álláspontja szerint a fentiekben kifejtettekből az következik, hogy közös lista esetén a listaállításban részt vevő jelölő szervezetek a szavazólapon is közösen szerepelnek, a választópolgárok csak a közös listaállításban részt vevő pártok együttesére, azaz a közös listára adhatják le szavazatukat, az abban részt vevő pártokra külön-külön szavazni nincs mód.
  13. A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli azt a kérdést, melynek megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve nem tudja, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat).
  14. Fentiek tükrében a népszavazásra javasolt kérdésben szereplő „a közös listát állító pártoknak a parlamenti bejutáshoz átlagosan el kell érni az 5%-ot” kifejezést szükséges górcső alá venni.
  15. A Bizottság e körben megállapítja, hogy a népszavazási kérdés egyfelől megtévesztő jellegű és így a választópolgári véleménynyilvánításnak nem lehet valós eredménye. Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés ugyanis azt a téves látszatot kelti, mintha a választópolgároknak lehetőségük lenne a közös listaállításban részt vevő pártokra külön-külön szavazni, és az így elért pártonkénti eredmény átlaga képez(het)né a mandátumkiosztás alapját.
  16. A Bizottság megállapítja másfelől azt is, hogy népszavazási kérdés idézett megfogalmazása több bizonytalanságot is rejt magában. A kezdeményezés nem tartalmaz arra vonatkozó információt, hogy a közös listát állító pártok tekintetében milyen módon lehetséges megállapítani az 5%-os arányt, valamilyen módon biztosítani kívánja a pártokra külön-külön történő szavazás lehetőségét közös lista esetén is, vagy a közös listára leadott szavazatokat kívánja betudni az egyes pártok vonatkozásában, vagy esetleg arra irányul a kérdés, hogy a közös listát állító pártok száma és az 5%-os küszöbérték szorzata legyen a mandátumszerzés feltétele a közös lista esetén. A kérdésegyértelműség sérelmét a Bizottság tehát elsődlegesen abban látja, hogy a kérdésből nem derül ki egyértelműen, hogy „a közös listát állító pártoknak a parlamenti bejutáshoz” pontosan minek az 5%-át kellene elérnie. A kérdés ugyanis az „5%-ot” kitétel előtt nem határozza meg, hogy az pontosan mely rész-egész viszonyban értelmezendő. Tovább fokozza a kérdésben rejlő bizonytalanságot az „átlagosan” kifejezés használata. Nem derül ki a kérdésből, hogy miből kellene átlagot vonni.
  17. A Bizottság megállapítja tehát, hogy a kérdésben rejlő bizonytalanságok, megválaszolandó kérdések pedig azzal a következménnyel járnak, hogy sem a választópolgárok, sem a jogalkotó nem láthatja át pontosan, hogy Szervező célja pontosan milyen jogszabályalkotásra vagy jogszabálymódosításra irányul.
  18. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét
  19. Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének sem, ezért annak hitelesítést az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

V.

[A határozat indokolásának összegzése]

  1. A Bizottság megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontját, valamint a népszavazási egyértelműség követelményébe ütközik, ezért a kérdés hitelesítését az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva megtagadja.

VI.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1. A határozat az Alaptörvény 2. cikkén, a 8. cikk (1) és (2) bekezdésein és a (3) bekezdés c) pontján; az Nsztv. 2-4. §-án, a 6. §-án, a 8. § (1) bekezdésén, a 9. §-án, a 10. § (1) bekezdésén, a 11. §-án; a Ve. 156. § (1) bekezdésén, a 158. § (1) bekezdésén, a 253-254. §-ain, a 346. § b) pontján. a 6. mellékleten; a Vjt. 3. § (1) bekezdésén, a 7-10. §-ain, a 12. §-án, a 14. § (1)-(3) bekezdésein; az IM rendeleten; a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2025. március 11.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnöke