A Nemzeti Választási Bizottság
54/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kádár Barnabás Áron magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 4 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény attól függetlenül folytathasson oklevelet adó képzési tevékenységet, hogy a székhelye szerinti országban folytat-e ténylegesen felsőoktatási képzést?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. április 11-én 8 óra 54 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 30 támogató választópolgár adatait a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező által az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolásra került a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117060/2017. számú, 2017. április 6-án kelt határozata, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. A népszavazáshoz való jog további korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem tartható és nem kezdeményezhető népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[7] Az országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés azt kívánja elérni, hogy Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény attól függetlenül folytathasson oklevelet adó képzési tevékenységet, hogy a székhelye szerinti országban folytat-e ténylegesen felsőoktatási képzést.
[8] A külföldi felsőoktatási intézmények magyarországi működésének alapvető szabályairól, és így az oklevelet adó képzési tevékenység folytatásának feltételeiről a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 76. §-a rendelkezik. Az Nftv. – jelenleg hatályos – 76. § (1) bekezdése szerint Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény akkor folytathat oklevelet adó képzési tevékenységet, ha megfelel négy konjunktív feltételnek, melyek az alábbiak:
„a) magyarországi működésének elvi támogatásáról szóló, Magyarország Kormánya és a külföldi felsőoktatási intézmény székhelye szerinti állam Kormánya által kötött - föderatív állam esetében, amennyiben a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére nem a központi kormányzat jogosult, annak központi kormányzatával létrejött előzetes megállapodáson alapuló - nemzetközi szerződés kötelező hatályát a szerződő felek elismerték,
b) a székhelye szerinti országban működő, és ott ténylegesen felsőoktatási képzést folytató államilag elismert felsőoktatási intézménynek minősül,
c) az általa Magyarország területén folytatni kívánt képzés és az arra tekintettel kiállított oklevél államilag elismert felsőoktatási fokozatot adó képzésnek minősül és
d) működését az oktatási hivatal engedélyezte”.
[9] A kérdés az Nftv. 76. § (1) bekezdés b) pontjában megfogalmazott szabályozást kívánja népszavazásra feltenni.
[10] Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerint „A törvény előtt mindenki egyenlő.” Ugyanezen cikk (2) bekezdése szerint „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja”.
[11] Tekintettel arra, hogy a vizsgált népszavazási kérdés olyan jogszabály-módosításra irányul, mely a Magyarországon működő külföldi felsőoktatási intézmények működésének feltételrendszerét kívánja megváltoztatni, jelen hitelesítési eljárás során annak vizsgálata szükséges, hogy az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében foglalt, ún. jogegyenlőségi klauzula, valamint ugyanezen cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma jogi személyekre is alkalmazandó-e. Az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése szerint „A törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak”.
[12] Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kapott értelmezést, mely szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka van, azaz nem önkényes. Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket [42/2012. (XII. 20.) AB határozat].
[13] A népszavazási kérdés a felsőoktatási intézmények meghatározott csoportjára, vagyis a Magyarország területén működő külföldi felsőoktatási intézményekre vonatkozik. A kérdés a külföldi felsőoktatási intézmények tekintetében az Nftv. 76. § (1) bekezdés b) pontja szerinti – a székhely szerinti országban működő és tényleges felsőoktatási képzés folytatásával kapcsolatos – feltétel hatályon kívül helyezését kezdeményezi.
[14] A kérdésben megtartott érvényes és eredményes népszavazás eredményeként a továbbiakban nem lenne biztosított, hogy a külföldi felsőoktatási intézmények tényleges oktatási tevékenység eredményeként, és nem csak a magyarországi oktatási tevékenységre alapozva állítanak ki oklevelet a székhely szerinti államukban.
[15] A népszavazást követően tehát a jogalkotó olyan szabályozás megalkotására lenne köteles, mely azonos csoportba tartozó jogalanyok – a Magyarországon működő felsőoktatási intézmények – között a hazai tevékenységre vonatkozó látszólagos egyenlőség fenntartása mellett is különbséget tenne a külföldi felsőoktatási intézmények javára a képzési tevékenység folytatása tekintetében. Ez a megkülönböztetés az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésébe ütköző, mert önkényesen, ésszerű indok nélkül különbözteti meg az egyes felsőoktatási intézményeket. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen népszavazási kérdés által előirányzott, a homogén csoport egyes tagjaira nézve eltérő szabályozás sérti az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében foglalt jogegyenlőségi tételt, mely szerint „A törvény előtt mindenki egyenlő”, és ezáltal megvalósul az Alaptörvény ugyanezen cikkének (2) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalmának sérelme is.
[16] A kérdés fentiekben felvázolt, Alaptörvénnyel ellentétes tartalma egy eredményes népszavazás esetén az Alaptörvény módosítását jelentené. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[17] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[18] A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta annak vizsgálatát, hogy a kérdés megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti népszavazási egyértelműség követelményének.
[19] A kérdés azt kívánja elérni, hogy Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény attól függetlenül folytathasson oklevelet adó képzési tevékenységet, hogy a székhelye szerinti országban folytat-e ténylegesen felsőoktatási képzést.
[20] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[21] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[22] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság az egyértelműség körében a kérdésben szereplő, a székhely szerinti országban képzési tevékenységet nem folytató szervezet meghatározást vizsgálta az NFtv. szerinti felsőoktatási intézmény fogalommal összevetve.
[24] Az Nftv. 2. §-ában meghatározott alapelv, és 6-9. §-ai alapján a felsőoktatási intézmény fő fogalmi feltételei az állami elismerés, és a működési feltételek törvényben meghatározott módon való fennállása az alábbiak szerint:
[25] Az Nftv. 2. § (1) bekezdése szerint „A felsőoktatási intézmény az e törvényben meghatározottak szerint – az oktatás, a tudományos kutatás, a művészeti alkotótevékenység mint alaptevékenység folytatására – létesített szervezet”.
[26] Az Nftv 6. § (1) bekezdése szerint „Felsőoktatási intézményként olyan szervezet hozható létre illetve működhet, amelyet az e törvényben meghatározott felsőoktatási feladatok ellátására létesítettek és az Országgyűléstől megkapta az állami elismerést.”
[27] A 6. § (2) bekezdése szerint „Állami elismerést az a felsőoktatási intézmény kaphat, amelyik rendelkezik a feladatai ellátásához szükséges feltételekkel, és (…) választható képzési szerkezetben, legalább két képzési, illetve tudományterületen legalább négy szakon (…) képzést jogosult folytatni.”
[28] Ezen felül a 6. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „A felsőoktatási intézmény akkor rendelkezik a feladatai ellátásához szükséges feltételekkel, ha – az alapító okiratában meghatározott feladatai figyelembevételével – a folyamatos működéséhez szükséges személyi, szervezeti feltételek, tárgyi és pénzügyi eszközök, valamint az intézményi dokumentumok rendelkezésére állnak.”
[29] Az Nftv. 7. § (1) és (3) bekezdései szerint a felsőoktatási intézménynek rendelkeznie kell állandó székhellyel, továbbá állandó oktatói, kutatói karral, és ez a feltétel akkor teljesül, „ha a felsőoktatási intézmény az alaptevékenységének ellátásához szükséges oktatók és kutatók legalább hatvan százalékát munkaviszony, vagy közalkalmazotti jogviszony keretében foglalkoztatja”.
[30] Az Nftv. 9. § (1) bekezdése szerint felsőoktatási intézmény egyetem vagy főiskola lehet, és a törvény ezen intézményformákhoz további részletes, a működésre és a tevékenységre vonatkozó feltételeket fűz.
[31] Mindezen rendelkezések alapján, amelyek meghatározzák a felsőoktatási intézmény fogalmának választópolgári értelmezését is, a Bizottság álláspontja szerint vitatható, hogy a választópolgárok számára felsőoktatási intézménynek minősülhet-e egy olyan intézmény, amely a székhelye szerinti államban nem végez oktatási tevékenységet, azaz a hazai szabályozás szempontjából nem teljesíti a felsőoktatási intézmény fogalmi feltételeit.
[32] Ennek alapján pedig a választópolgár számára megtévesztő, hogy a hazai alkalmazásban felsőoktatási intézménynek nem minősíthető szervezetet felsőoktatási intézményként azonosít a kérdés.
[33] A Bizottság álláspontja szerint ezért jelen eljárásban tárgyalt kérdés kapcsán felmerül annak lehetősége, melyet a Kúria már több döntésében is az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelt, nevezetesen, hogy nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglaltaknak az a kérdés, mely kapcsán a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[34] A leírtak alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy az országos népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem felel meg az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában fogalt előírásnak, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdésének sem, mivel nem tesz eleget a népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[35] A határozat az Alaptörvény XV. cikkén, 8. cikk (3) bekezdésének a) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. § (1) bekezdésén, az Nftv. 2. §-án, 6. §-án, 9. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 9.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke