A Nemzeti Választási Bizottság
431/2019. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Szocialista Párt (1073 Budapest, Erzsébet körút 40-42. fszt./I-1., képviseli: dr. Tóth Bertalan, a továbbiakban: Beadványozó) jelölő szervezet által benyújtott kifogás tárgyában – 8 igen és 6 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság a kifogást elutasítja.
A határozat ellen a meghozatalától számított 3 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. október 16-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A kifogás tartalma]
[1] Beadványozó 2019. október 9-én 17 óra 26 perckor elektronikus úton kifogást nyújtott be a Nemzeti Választási Bizottsághoz Orbán Viktor miniszterelnök ellen.
[2] Ebben előadta, hogy egy 2019. október 7. napján készült felvétel szerint a Fidesz - Magyar Polgári Szövetség, mint az önkormányzati képviselők és polgármesterek 2019. évi választásának jelölő szervezete „levelet küldött hazánk választópolgárainak”. A küldemény kiadójaként a Fidesz - Magyar Polgári Szövetséget jelölték meg, míg felelős kiadó és felelős szerkesztőként Kubatov Gábor pártigazgató neve került feltüntetésre. A küldeményen feladóként ugyanakkor Orbán Viktor miniszterelnök szerepel, továbbá magát a levelet is Orbán Viktor szignózta.
[3] Megítélése szerint a levél tartalma alapján egyértelműen kampányeszköz, idézi ezzel kapcsolatban a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 140. §-át, amely szerint kampányeszköznek minősül minden olyan eszköz, amely alkalmas a választói akarat befolyásolására vagy annak megkísérlésére.
[4] Kifejti továbbá, hogy a kampányeszközökön belül a Ve. 149. §-a szerinti, „közvetlen megkeresés módszerével történő közvetlen politikai kampány valósult meg”. Ezzel kapcsolatban felhívja a Kúria a Kvk.I.37.888/2016/3. számú határozatát, amelyben a Kúria kifejtette, hogy a kormány, mint az országos népszavazás szervezője az országos népszavazási kampányban kampányeszközeinek terjesztésére nem használhat olyan adatbázist, amelyhez a közhatalom gyakorlójaként jutott. Leszögezi a Ve. 142. §-a jelen esetben nem alkalmazható, mert a levél megküldésével „nem a Kormány végez jogszabályban megállapított feladatot, hanem a Fidesz végez kampánytevékenységet”, ennek a kampányeszköznek pedig meg kell felelnie a Ve. rendelkezéseinek.
[5] A fentiek alapján álláspontja az, hogy sérti a Ve. 2. § (1) bekezdésének a) pontját az, hogy a Kormány nem feladatkörében járt el, hanem hogy „egy jelölő szervezet kampányát Orbán Viktor miniszterelnöki, tehát közhatalmai pozícióját feltüntetve támogatja, és miniszterelnökként ezen leveleket feladta”.
[6] Vélelmezi továbbá a Ve. 2. § (1) bekezdés c) pontjának sérelmét, amellyel kapcsolatban idézi a Kúria Kvk.IV.37.359/2014/2. számú döntését, amely szerint „[m]egbomlik a választási versengésbeli esélyegyenlőség akkor, ha valamely jelölő szervezet vagy jelölt a kampány időszakában olyan támogatásban részesül, olyan segítséget kap, amely őt ésszerű indok nélkül privilegizálja más szervezetekhez és jelöltekhez képest.” Álláspontja szerint, ha a jelölő szervezet kampányanyagát a miniszterelnök adja fel, ezzel megsérti a Ve. rendelkezéseit. Hivatkozik ezzel kapcsolatban még a Kúria Kvk.III.37.236/2018/4. számú határozatára, amely szerint „[m]ásodlagos az, hogy a megjelenítéseknek a nagyobbik része nem kifejezetten a képviselőjelölti minőséghez, hanem részben a hivatalban levő országgyűlési képviselői tisztséghez, részben általános közéleti, részben pedig bulvárba hajló szerepléshez kötődik.” Ezért megítélése szerint egyértelmű, hogy „a közhatalmi tisztség feltüntetése nem mentesít a Ve. szabályainak való megfelelési kötelezettség alól”.
[7] A jelöltek és jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőség biztosítására vonatkozó követelmény megítélése szerint azért is sérül, mert a levelet a „sajtóhírek szerint minden háztartásba eljuttatják. Figyelemmel arra a valószínűsíthető körülményre, amiről a Nemzeti Választási Iroda hivatalból tudomása van, miszerint egy jelölő szervezte sem vásárolta meg minden, az önkormányzati választáson kialakított választókerület névjegyzékét, ezért alappal feltehető, hogy a Kormány által elérhető lakcímnyilvántartás alapján lettek a levelek kiküldve. Ez súlyosan sérti az esélyegyenlőség alapelvét, hiszen a többi jelölő szervezet ezen adatbázishoz nem fér hozzá, azt közvetlen politikai kampányra fel nem használhatja.”
[8] Beadványozó a fentieken túl sérelmezi a Ve. 2. § (1) bekezdés e) pontjának megsértését. Felvezetésében felhívja a Kúria Kvk.IV.37.359/2014/2. és Kvk.I.37.394/2014/2. számon hozott döntéseit, amelyek utalnak a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 1:5. § alapján kialakult, irányadó gyakorlatra, amely a joggal való visszaélés tilalmát a teljes jogrendszerben érvényesülő követelményként definiálja és idézi a Kommentár a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényhez című kötet kapcsolódó meghatározását. Megítélése szerint a fent ismertetett gyakorlattal ellentétes az, hogy „egy, a Fidesz által kiadott kampányeszközt Orbán Viktor miniszterelnök ad fel, egy jelölő szervezet kampányát közhatalmi pozícióját feltüntetve segít, támogat.”
[9] Mindezek alapján kérte, hogy a Nemzeti Választási Bizottság a Ve. 218. § (2) bekezdése alapján a jogsértés tényét állapítsa meg, Orbán Viktor miniszterelnököt a további jogsértéstől tiltsa el, és a jogsértés szándékosságára, kiterjedtségére (hivatkozik valamennyi helyhatósági választópolgár érintettségére), valamint a miniszterelnöki szerepkör fontosságára tekintettel szabjon ki bírságot.
II.
[A Nemzeti Választási Bizottság döntése és jogi indokai]
[10] A kifogással kapcsolatban a Bizottság elsődlegesen rögzíti, hogy annak tárgya a bizonyítékként becsatolt fényképfelvételen látható levélborítékon feladóként szereplő miniszterelnök tevékenységének, valamint a levél küldéséhez vélelmezetten felhasznált címadatbázis kezelésének kifogásolása.
[11] A Bizottság a miniszterelnök tevékenységének vizsgálatával kapcsolatban elsőként szükségesnek tartja értékelni az ügy kontextusában a Ve. 142. §-ának az egyes választásokkal kapcsolatos törvények módosításáról szóló 2018. évi CXIII. törvény (a továbbiakban: Mód. tv.) 5. §-ával elfogadott, 2018. december 28-tól hatályos szövegét, amely szerint „[n]em minősül választási kampánynak a választási szervek tevékenysége, az állampolgárok - mint magánszemélyek - közötti személyes kommunikáció, függetlenül annak tartalmától és formájától, továbbá az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek jogszabályban meghatározott feladatuk során végzett tevékenysége”.
[12] A fenti rendelkezésből a más állami szervek, ideértve a Kormány és tagjai tevékenységét kategorizálta a Kúria Kvk.III.38.043/2019/2. számú döntésében. Álláspontja szerint a „[e] szervek, (…) a hatalommegosztás rendszerében természetüknél fogva az Országgyűlés és a Kormány politikáját hajtják végre, ez a funkciójuk, ekként jogszabályban meghatározott feladataik jelentős részben szükségszerűen politikai jellegűek, politikai döntéseken alapulnak, és politikai mérlegelés által meghatározottak. Az így gyakorolt tevékenységek egy része olyan kormányzati tevékenység, amely nem csak jelen Ve. szabályai szerint, de eltérő rendelkezés hiányában mögöttes szabályként alkalmazandó a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (továbbiakban: Kp.) 4. § (4) bekezdés a) pontja szerint közigazgatási per tárgyai sem lehetnek épp azért, mert azok jogi kötöttsége igen csekély vagy egyáltalán nincs, tipikusan csak a feladatköri-hatásköri szabályokban jelenik meg. A kormányzati tevékenység körébe tartozó közigazgatási cselekmények (mint egy miniszter kommunikációja) – fő szabály szerint – szabad belátáson alapulnak, diszkrecionális és döntően politikai döntések, mely törvényességi kontroll tárgyai sem a Kp. általános szabályai, sem a jelenlegi Ve. szabályai – a Ve. 142. §-ának módosítása óta – alapján nem lehetnek.”
[13] A fentiek alapján a Bizottság áttekintette a levél formai megjelenését és tartalmát. A levél borítékján feladóként „Orbán Viktor miniszterelnök” szerepel, az impresszumban kiadóként a Fidesz – Magyar Polgári Szövetség, felelős kiadóként és szerkesztőként pedig a pártigazgató neve került feltüntetésre. A levelet Orbán Viktor írta alá, azon már nem szerepel közjogi tisztségének megjelölése, tartalmazza azonban a Fidesz – Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt emblémáját. Orbán Viktor a levélben tartalmilag a választás tétjét értékeli, szembeállítja az általa képviselt jelölő szervezeteket a baloldali szervezetekkel és felkéri a címzettet a Fidesz-KDNP szövetség jelöltjeinek támogatására.
[14] A Bizottság Beadványozó érvelésével részben összhangban arra a következtetésre jutott, hogy a levél nem tekinthető a Ve. 142. §-ának hatálya alá eső közigazgatási cselekménynek. A feladó titulusán túl a kormányzati kommunikációra utaló semmilyen formai, vagy tartalmi elem nem jelenik meg a levélben és a borítékon. A Ve. 142. §-ának hatálya alóli kizárás egyben azt is jelenti, hogy a levél tartalma kormányzati kommunikációként nem értékelhető. A Kúria értékelése alapján ezek ugyanis szabad belátáson alapuló, diszkrecionális és döntően politikai döntések. A levél tartalma szerint nem a Kormány álláspontját közvetíti, ezért nem a kiadmányozásra vonatkozó tételes jogszabályi rendelkezés hiánya miatt nem értékelhető a Ve.142. § körében. A levél szövegéből egyértelmű, hogy az a kettős szerepkörben lévő (közhatalmi szereplő és pártpolitikus) miniszterelnök véleményét és felhívását tartalmazza.
[15] A Bizottság ezt követően a miniszterelnök titulus használatát a választási eljárás megjelölt alapelvei és az irányadó bírói gyakorlat alapján vizsgálta meg, amelynek során elsőként megállapította, hogy a jelen ügyben nem alkalmazható a Kúria korábban általánosan irányadó Kvk.III.37.421/2018/8. számú döntésének elvi tartalma. Az idézett döntés szerint a kormányzati tájékoztatási tevékenység a választási kampányban csak a kampánytól független objektív indok megléte esetében folytatható, és azt úgy kell végezni, hogy a választási kampányt a lehető legkevésbé érintse, az esélyegyenlőséget ne sértse. A kizárás indoka kettős, egyrészt a fent kifejtett értékelés alapján a küldemény nem a kormányzati kommunikáció része, másrészt kormányzati kommunikációként való definiálása kizárná a Ve. alapján történő értékelés lehetőségét.
[16] Ezzel szemben a Bizottság megítélése szerint az ügyben kiemelt jelentőséggel bírnak a közhatalmi és egyben párpolitikai szereplők választási eljárásban folytatott kommunikációját értékelő 3154/2018. (V. 11.) AB határozat elvi jellegű megállapításai.
[17] A jelentős mértékben analóg tényállás mellett hozott alapjogi döntésében az Alkotmánybíróság kiemelte, „a Ve. szabályai között nem található olyan előírás, amely ténylegesen arról rendelkezne, vagy arra engedne következtetni, hogy egy polgármester az Alaptörvény szerinti választott tisztségénél fogva nem nyilvánulhatna meg (konkrét esetben nem kampányolhatna valamelyik képviselőjelölt mellett) pártpolitikai vagy egyéb, a tisztségével összefüggésben nem álló kérdésekben. (…) Abban az esetben azonban, ha egy tilalmi rendelkezés egy alapjog (jelen esetben a véleménynyilvánítás szabadsága) korlátozásához vezet, és ennek alapja nem egy konkrét jogszabály tiltó rendelkezése, akkor ezen alapjogot korlátozó szabály alapelvekből történő levezetése során a jogalkalmazónak arra kell törekednie (…) hogy az érintett alapjog gyakorlását (megfelelő indok nélkül) a lehető legkisebb mértékben korlátozza.” Az Alkotmánybíróság a konkrét esetben emellett úgy értékelt, „mégsem lenne elvárható a polgármestertől, hogy tisztségét és saját tapasztalatait eltitkolja a választópolgárok elől, hiszen ők e nélkül is tisztában lennének az ő polgármesteri tisztségével (…). Így a jogalkalmazónak mindenkor az eset összes körülménye alapján kell megítélnie (jelen esetben) a polgármester kijelentéseit, és nem dönthet csupán az alapján, hogy ő magát polgármesterként tüntette-e fel a választópolgárok előtt.” {ABH 2018, 810, Indokolás [31], [32]}
[18] A Bizottság álláspontja szerint jelen ügyben a miniszterelnök véleménynyilvánítási szabadsága - aki vezető pártpolitikusi minőségében jelölő szervezete sikerében érdekelt a folyó választási eljárásban – önmagában közjogi tisztségének megjelölése miatt nem korlátozható. Levele tartalma alapján egyértelműen kijelenthető, hogy nem kormányzati álláspontként javasolja a Fidesz-KDNP jelöltek támogatását, és a feladói megjelölésen túl nem szerepelnek olyan formai elemek sem, amely Beadványozó által vélelmezett megtévesztést alátámasztanák. Ezzel szemben a borítékon egyértelműen és jól láthatóan szerepel a jelölő szervezet impresszuma, a levélben pedig Orbán Viktor neve mellett kizárólag a jelölő szervezetek emblémái jelennek meg.
[19] A fentiek alapján a miniszterelnök a Ve. kifogásban felhívott alapelveivel összhangban foglalhat állást a választási kampányban, ennek során közhatalmi funkcióját elhallgatnia nem kell, annak megjelölése önmagában nem okozza a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás sérelmét, és a konkrét ügyben vizsgált kampányanyag tartalma alapján nem sérti a jelölő szervezetek közötti esély-egyenlőség és a választás tisztasága megőrzésének alapelveit sem.
[20] A kifogásnak a kampányanyag terjesztésével és a felhasznált címjegyzékkel kapcsolatos részében a Bizottság az alábbiakat állapította meg.
[21] Beadványozó állítása szerint a kampánycélú levél minden háztartásba eljutott, és ezt az tette lehetővé, hogy a Kormány a Fidesz - Magyar Polgári Szövetség részére elérhetővé tette a lakcímnyilvántartás adatait. Ezen állításait a terjesztéssel kapcsolatban sajtóhírekre való általános utalással, a lakcímnyilvántartás adatainak felhasználásával kapcsolatban pedig azzal a hivatkozással kívánta igazolni, mely szerint a Nemzeti Választási Irodának hivatalból tudomása van arról, hogy a Fidesz – Magyar Polgári Szövetség politikai kampány céljára közvetlenül felhasználható névjegyzéki adatszolgáltatási kérelemmel nem élt.
[22] A Bizottság felhívja a figyelmet azon állandó és következetes joggyakorlatra, amely szerint a sommás eljárás szabályainál fogva az eljáró választási bizottságnak nem áll módjában széles körben bizonyítási tevékenységet folytatni. A Ve. 43. § alapján a választási bizottság a „rendelkezésre álló bizonyítékok alapján tisztázza a döntés meghozatalához szükséges tényállást, a bizonyítékokat egyenként és összességében értékeli, és ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.”
[23] Beadványozó kifogásához bizonyítékként két fényképfelvételt csatolt, amelyen a kampánylevél, és annak borítékja látható címzés nélkül. Ezen bizonyítékok alkalmasak a levél tartalmának minősítésére, de nem elegendőek a terjesztés körének, valamint a címzettek és a felhasznált címadatok forrásának meghatározásához és a beadványozó állítását a valószínűsítés szintjén sem támasztják alá. A sajtóhírekre való általános utalás nem elegendő a terjesztés köztudomású tényként való igazolására, a közvetlen kampány céljáról szolgáló adatigénylés hiánya pedig nem zárja ki, hogy a jelölő szervezet a választópolgárok meghatározott csoportjának levelezési címével jogszerűen rendelkezzen az érintett választópolgárok korábban adott kifejezett hozzájárulása alapján.
[24] Figyelemmel arra, hogy a fentiek szerint a kifogásban előadott tevékenység részben nem valósított meg jogsértést, részben pedig a bemutatott bizonyítékok a vélelmezett jogsértést nem támasztották alá, a Bizottság a rendelkező részben foglaltak szerint a kifogás elutasításáról döntött.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[25] A határozat a Ve. 2. § (1) bekezdés a), c) és e) pontjain, a 43. §-án, a 139. §-án, a 140-142. §-án, a 208. §-án, a 218. §-án, a 301. §-án, a 307/P. § (3) bekezdés a) pontján, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, a 223. § (1) bekezdésén, a 224. § (1)-(2) és (5) bekezdésén, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2019. október 13.
Dr. Rádi Péter
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke