A Nemzeti Választási Bizottság
137/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság K. B. Á. magánszemély (a továbbiakban: Beadványozó) által benyújtott kifogás tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság a kifogást elutasítja.
A határozat ellen a meghozatalától számított 5 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben, vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. december 20-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[1] Beadványozó 2017. december 11-én 10 óra 36 perckor elektronikus úton kifogást nyújtott be a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 16. § (1) bekezdésének megsértése miatt.
[2] Kifogásában előadta, hogy az „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvényt?” kérdésben a Kúria Knk.IV.37.686/2017/3. végzéssel hitelesített országos népszavazási kezdeményezés szervezőjeként aláírásgyűjtő íveket adott át a Momentum Mozgalom részére gyűjtés céljából.
[3] A Momentum Mozgalom aktivistái az átadott ívekkel 2017. december 8-án körülbelül délelőtt fél tizenkettőtől aláírásokat gyűjtöttek a soproni … áruház előtt, az áruház főbejáratától nagyjából öt méterre, a járdán, az egyik tartóoszlop mellett elhelyezett aláírásgyűjtő pult segítségével.
[4] A Beadványozó előadása szerint „nagyjából 45-60 perc elteltével a … épületéből két biztonsági őr és egy hölgy jött ki az aláírásgyűjtőkhöz, akik rövid idő elteltével közölte, hogy az adott helyszínen nem gyűjthetnek az aktivisták aláírásokat. A helyszínre körülbelül délután 13óra 30 perckor kiérkező rendőrök az aktivisták igazoltatását követően egy, a Nemzeti Választási Irodától származó levélre hivatkozva felhívták az aktivistákat a helyszínről való békés távozásra, mivel azt közölték, hogy az áruház előtti a parkoló és az áruház előtti járdázott szakasz magánterület, ahol népszavazási kezdeményezés aláírásai nem gyűjthetőek.” Az aláírásgyűjtők ezt követően a területet elhagyták.
[5] Beadványozó álláspontja szerint „a … biztonsági őreinek és a helyszínre kiérkező rendőröknek az az intézkedése ezért, amellyel – a rendőrök esetében a rendőri intézkedésnek való engedelmesség törvényi parancsára is figyelemmel – a kifogással érintett esetben az aláírásgyűjtés abbahagyására hívták fel az aktivistákat, sértette az Nsztv. 16. § (1) bekezdését.”
[6] Beadványozó jelzi, hogy az Nsztv 16. § (1)-(2) bekezdése a népszavazási eljárás aláírásgyűjtésének helyszínére vonatkozóan azonos szabályozást tartalmaz, mint a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) 123. § (1)-(2) bekezdése az ajánlások vonatkozásában. Álláspontja szerint a szövegazonosságra, és az Nsztv. 1. § (1) bekezdésére figyelemmel, amely a Ve. Általános részét – az Nsztv.-ben foglalt eltérésekkel – a népszavazási eljárásban is alkalmazni rendeli, a népszavazási aláírásgyűjtés helyszínére vonatkozó rendelkezések értelmezése során a a Ve. szabályaira is figyelemmel kell lenni.
[7] A fentiekre tekintettel kifogásának megalapozására előadta, hogy „mind az Nsztv. 16. § (1) bekezdése, mind pedig a Ve. 123. § (1) bekezdése szerint – a (2) bekezdésben meghatározott kivételekkel – ’bárhol’ gyűjthető aláírás. A ’bárhol’ kifejezés annak nyelvtani értelme szerint nem szűkíthető le a közterületre, különös figyelemmel arra, hogy amikor a jogalkotó közterületre vonatkozó szabályt kívánt alkotni, ott kifejezetten a ’közterület’ kifejezést használta [Ve. 143. §, 144. § (5)-(6) bekezdés].”
[8] Előadta továbbá, hogy „az Nsztv. 16. § (2) bekezdése zártan szabályozza az Nsztv. 16. § (1) bekezdése alóli kivételek körét. Hasonlóan ahhoz, ahogy – az immár teljesen következetes bírói gyakorlat szerint – a Ve. 144. § (3) bekezdése alóli kivételeket a Ve. 144. § (4)-(7) bekezdése kimerítően tartalmazza, úgy az Nsztv. 16. § (1) bekezdése alóli, az Nsztv. 16. § (2) bekezdésében felsorolt kivételek sem bővíthetőek más jogszabályban vagy különösen jogalkalmazási úton.”
[9] Jogi érvelése alátámasztására Beadványozó felhívta a Kúria Kvk.IV.37.184/2014/3. számú végzését, amely a Ve. 123. § (1)-(2) bekezdésének értelmezésével összefüggésben „akként foglalt állást, hogy a Ve. 123. § (1) bekezdésében szereplő „bárhol közterületet is jelent. A kivételeket – a törvényalkotói mérlegelés eredményeként – a Ve. 123. § (2) bekezdése sorolja fel.”
[10] Beadványozó hivatkozott továbbá a 31/2013. (X. 28.) AB határozatra, amely szerint a népszavazás kezdeményezéséhez szükséges aláírások gyűjtése Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében elismert, a népszavazáshoz való jog részét képezi. Álláspontja szerint nincsen lehetősége arra a jogalkalmazó szerveknek, hogy a népszavazáshoz való jog, így az aláírások gyűjtésének törvényben nem szereplő korlátozását jogalkalmazási úton vezessék le.
[11] Érvelése szerint a Nemzeti Választási iroda levele a tulajdonhoz való jogból vezeti le, hogy a magánterületen „egyáltalán nincs helye a népszavazási kezdeményezéshez aláírás gyűjtésének”, de nem veszi figyelembe, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a tulajdonjog közérdekből is korlátozható. E körben felhívja a 20/2014. (VII. 3.) és 23/2017. (X. 10.) AB határozatokat. Álláspontja szerint a közérdek, illetve a népszavazáshoz való jog, mint alapvető jog érvényesülése érdekében szükséges és indokolt a tulajdonjog korlátozása. Ennek feltételei, a Nemzeti Választási Iroda levelében foglaltakkal szemben, teljesültek. Kifejti, a tulajdonjog és az aláírásgyűjtést megalapozó alapvető jog közötti arányossági mérlegelést az Nsztv. 16. § (2) bekezdésének megalkotásával a jogalkotó már elvégezte, így „a tulajdonhoz való jog szempontjából nem minősíthető aránytalannak az a korlátozás, amely az Nsztv. 16. § (2) bekezdésében nem szerepel”.
[12] Beadványozó végül kifejti, hogy míg a következetes kúriai és alkotmánybírósági gyakorlat szerint „a közügyekben a választópolgárokkal folytatott kommunikáció, így különösen az ajánlások/aláírások gyűjtése kiemelkedő alkotmányos védelem alatt áll [Kvk.IV.37.184/2014/3. III.3. pont, 31/2013. (X. 28.) AB határozat], addig a tulajdonhoz való jognak a közforgalom számára nyitva álló, magántulajdonban levő szabadtéri helyszínen az ajánlás/aláírásgyűjtés megengedhetőségével elszenvedett korlátozása mind időben, mind térben, min pedig intenzitását illetően elhanyagolható mértékű csupán. Ennek megfelelően éppenhogy az lenne egy alapvető jog, az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében elismert, a népszavazáshoz való jog (és az annak részét képező, az aláírásgyűjtéshez való jog) aránytalan korlátozása, ha az ilyen helyszínen nem lenne gyűjthető népszavazási kezdeményezéshez aláírás.”
[13] Mindezek alapján kéri a jogsértés megállapítását és a jogsértő eltiltását a további jogsértéstől. Bizonyítékként Beadványozó csatolta az aláírást gyűjtő aktivisták nyilatkozatát a leírt eseményekről, illetve két fényképet az aláírásgyűjtésről, továbbá a Nemzeti Választási Irodának az Országos Kereskedelmi Szövetség főtitkára megkeresésére adott válaszát.
II.
[14] A Nemzeti Választási Bizottságnak a kifogás elbírálása során abban kell állást foglalnia, hogy a népszavazási eljárásban az aláírások gyűjtésének milyen törvényi korlátai vannak, a magántulajdonban álló terület tulajdonosa az adott esetben korlátozhatta-e vagy kizárhatta-e az aláírásgyűjtést a tulajdonában álló területen. A konkrét kifogás elbírálása és a konkrét jogkérdés eldöntése természetesen általános értelmezési feladatot is jelent.
[15] A Nemzeti Választási Bizottság előzetesen megállapítja, hogy Beadványozó által hivatkozott, NVI 698-2/2017. sz. NVI elnöki tájékoztató válaszlevél, az abban hivatkozottaknak megfelelően a 60/1992. (XI. 17.) AB határozat óta alkalmazott következetes gyakorlat alapján sem iránymutatásnak, sem kötelezően alkalmazandó egyéb jogértelmezésnek nem minősíthető. Jelen eljárás tárgya nem ennek a válaszlevélnek, hanem a beadvány tárgyává tett cselekményeknek a jogi értékelése.
[16] A Beadványozó által is hivatkozott, az Nsztv. 16. § (1) bekezdése alapján aláírást a választópolgárok zaklatása nélkül – a (2) bekezdésben foglalt kivétellel – bárhol lehet gyűjteni. A hivatkozott 16. § (2) bekezdés alapján nem gyűjthető aláírás
„a) az aláírást gyűjtő és az aláíró munkahelyén munkaidejében vagy munkaviszonyból, illetőleg munkavégzésre irányuló más jogviszonyból fakadó munkavégzési kötelezettsége teljesítése közben,
b) a Magyar Honvédségnél és a központi államigazgatási szerveknél szolgálati viszonyban levő személytől a szolgálati helyén vagy szolgálati feladatának teljesítése közben,
c) tömegközlekedési eszközön,
d) állami, helyi és nemzetiségi önkormányzati szervek hivatali helyiségében,
e) egészségügyi szolgáltató helyiségében,
f) felsőoktatási és köznevelési intézményben.”
[17] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint Beadványozó tévesen vonja le azt a következtetést az idézett törvényi rendelkezésekből, hogy a rögzített kivételektől eltekintve bármely további korlátozás nélkül folytatható aláírásgyűjtés. Az Nsztv-ben meghatározott tilalmi lista ugyanis azokat a szituációkat rögzíti, amelyekben semmilyen körülmények között, még az érintettek hozzájárulása esetén sem lehet érvényesen aláírást gyűjteni. Így pl. az aláíró munkahelyén vagy munkavégzés közben a munkáltató engedélye, a munkahelynek helyet adó ingatlan tulajdonosának beleegyezése mellett sem gyűjthető érvényesen aláírás. Ugyanez igaz a tömegközlekedési eszközön gyűjtött aláírásra is, az érvénytelenség alól nem mentesít sem a jármű vezetőjének, sem a közlekedési vállalkozásnak a hozzájárulása, engedélye. A 16. § (1) bekezdésben szereplő „bárhol”, így ebben a megközelítésben azt jelenti, hogy a bármilyen más feltételek között gyűjtött – egyébként az Nsztv. 15. §-ában meghatározott feltételeknek megfelelő – aláírás érvényes.
[18] A fentiekkel ellentétben sem a Ve., sem az Nsztv. nem értékeli, ha az aláírásgyűjtés nem valamely törvényi kizáró ok, hanem az adott terület tulajdonosának, fenntartójának döntése vagy intézkedése miatt nem lehetséges. A vonatkozó ítélkezési gyakorlat – a jelöltajánlás gyűjtésével összefüggésben – már állást foglalt a közterület ilyen célú felhasználásával összefüggésben. A Kúria Kvk.IV.37.184/2014/3. számú végzésében kifejtette, hogy „a jelöltállításhoz szükséges ajánlások gyűjtésének természetes közege a közterület, ahol a jelölt, jelölő szervezet és a választópolgár között az Alaptörvény által is védett politikai kommunikáció zajlik. Ennek engedélyhez és díjhoz kötése, lényegében a Ve. 123. § (1) bekezdésébe foglalt szabad, bárhol történő aláírásgyűjtés szükségtelen korlátozásának tekinthető. Ilyen korlát a törvényből nem következik”.
[19] Ez az állásfoglalás nem alkalmazható ugyanakkor a magánterületen folytatandó aláírásgyűjtésre. Beadványozó álláspontja szerint az aláírásgyűjtés joga, mint a népszavazási jog része olyan alapvető jog, amelynek érvényesülése érdekében korlátozható a tulajdonhoz való jog. Ez az értelmezés azonban azt jelentené, hogy – irányadó törvényi szabályozás hiányában – a jogalkalmazónak kellene teljes egészében minden egyes esetben az alapjogkorlátozás arányosságáról döntenie.
[20] E vizsgálat hiányában, a „bárhol” kitételt szó szerint érvényesítve akár zárt magánterületre is be lehetne hatolni az aláírásgyűjtés ürügyén, vagy aláírásgyűjtéssel jogszerűen lehetne akadályozni pl. ügyfélszolgálatok, nyilvános üzlethelyiségek működését, és ezzel szemben a tulajdonos sem jogos önhatalmat nem gyakorolhatna, sem hatósági birtokvédelmet nem igényelhetne.
[21] Ezen beadványozói értelmezés, amely szerint a „bárhol” kitétel korlátját csak az Nsztv. 16. § (2) bekezdésében foglalt esetek jelenthetik, a tulajdonjog alkotmányjogi, illetve polgári jogi védelme mellett már büntetőjogi következményekkel is bírna. A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény 221. § (2) bekezdés d) pontja – a magánlaksértés tényállásában – bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel bünteti azt, aki másnak a lakásába, egyéb helyiségébe vagy az ezekhez tartozó bekerített helyre, az ott lakó vagy azzal rendelkező akarata ellenére csoportosan bemegy, vagy ott bent marad. Beadványozó jogértelmezése így a magánlaksértés esetében is adna jogszabályi engedélyt, ezzel teremtve speciális büntethetőséget kizáró okot a népszavazási aláírásgyűjtés vonatkozásában. Ez alól mentesülne eszerint azon elkövetők csoportja, akik ezt a „bemegy vagy ott bent marad” magatartást népszavazási aláírások gyűjtése érdekében követik el.
[22] A tulajdonjog fentiek szerinti korlátozása azonban a népszavazáshoz való jog gyakorlásában megnyilvánuló, fennálló közérdek ellenére sem vezethető le a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) megfogalmazott tág értelmezési körben sem, illetve ilyen általános felhatalmazás az Nsztv. rendelkezéséből sem származtatható. Az Abh.-ban foglaltak szerint a tulajdonjog korlátozása „csak akkor alkotmányellenes, ha az elkerülhetetlen, tehát kényszerítő ok nélkül történik, továbbá ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan”. Az elkerülhetetlenséget, illetve a kényszerítő ok meglétét azonban kizárja a Kúria már idézett, Kvk.IV.37.184/2014/3. számú végzésében foglalt álláspont, amely szerint a politikai kommunikáció – és ebben a körben az ajánlások gyűjtése vagy az aláírásgyűjtés – kiemelten védett helyszíne a közterület, ahol e tevékenységek elé adminisztratív akadály nem állítható. Országos népszavazás esetében a közterületek összessége elégséges felületnek tekinthető az aláírásgyűjtés szempontjából, ennek alapján pedig a gyűjtésbe bevont magánterület nem nélkülözhetetlen feltétele, hanem csak segítője lehet a sikeres aláírásgyűjtésnek.
[23] A Nemzeti Választási Bizottság felhívja ugyanakkor a figyelmet, hogy egy, a magánterületen folytatott gyűjtéshez kapcsolódó esetleges szükségességi és arányossági vizsgálat során nem csak azt kellene figyelembe venni, hogy az adott – akár közforgalom számára meghatározott céllal nyitva álló – magánterület használata mennyire elkerülhetetlen és milyen mértékben korlátozza a tulajdoni jogokat, vagy a területen végzett tulajdonosi vagy ügyféltevékenységet. Vizsgálni szükséges azt a személyhez fűződő jogot is, hogy a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet kíván-e összefüggésbe kerülni, illetve a közvélemény előtt megjelenni az adott népszavazási kezdeményezéssel összefüggésben, vagy ez sértené személyes politikai vagy világnézeti meggyőződését, vallási meggyőződését, esetleg – főként gazdasági szervezet esetében – jogos gazdasági érdekét, jó hírnévhez való jogát.
[24] A kapcsolódási vagy távolmaradási szándék azonban teljes mértékben szubjektív értékítéleten alapul, a hozzájárulás vagy a megtagadás jogszerűségére nincs egységesen alkalmazható mérce. A magántulajdon jogosultja ugyanis nem kötelezhető az egyes kezdeményezésekkel összefüggésben támogató magatartásra, illetve nem vonható felelősségre a támogató közreműködésért (jelen esetben a helybiztosításért). A szükségességi és arányossági vizsgálatot a gyakorlatban megfelelően helyettesíti a tulajdonos kifejezett hozzájárulása vagy erre utaló magatartása (a gyűjtési tevékenység tűrése).
[25] A fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja, hogy nem eredményezi a népszavazásra irányadó jogszabályok sérelmét, ha a magántulajdonban lévő terület tulajdonosa, birtokosa – akár személyhez fűződő jogaira, akár tulajdonosi jogaira hivatkozással – megtagadja az aláírásgyűjtés lehetőségének biztosítását a tulajdonában, birtokában lévő területen.
[26] Az Nsztv.-ben szereplő „bárhol” kifejezés, melyre Beadványozó jogorvoslati kérelmét alapította, nem eredményezi és nem is eredményezheti az ingatlan tulajdonosát a polgári jog szerint megillető, de végső soron az Alaptörvényben gyökerező tulajdonosi mivoltához és személyiségének védelméhez fűződő jogok teljes körű félretételét.
[27] Ugyanakkor kiemelést érdemel, hogy a fenti érvelés alapján nem alapítható választási jogorvoslati kérelem a magánterületen engedély nélküli aláírásgyűjtés jogsértő jellegére alapozva, vagy az engedély nélkül gyűjtött aláírások érvénytelenné nyilvánítása érdekében sem, hiszen a népszavazásra irányadó jogszabályok engedélykérési kötelezettséget, vagy ennek hiányából levezethető érvénytelenségi okot nem szabályoznak.
[28] Mindezek alapján jogszabálysértés hiányában a Nemzeti Választási Bizottság a kifogást elutasította.
III.
[29] A határozat az Nsztv. 16. §-ának (1)-(2) bekezdésén, a Ve. 123. §-ának (1)-(2) bekezdésén, 218. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás a Ve. 222. § (1) bekezdésén, 223. § (1) bekezdésén, 224. § (1)-(2) és (5) bekezdésein, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. december 15.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke