A Nemzeti Választási Bizottság
39/2025. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Jobbik Magyarországért Mozgalom (1034 Budapest, Bécsi út 120.; a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés törvényben függessze fel a deviza alapú kölcsönszerződésekből eredő végrehajtási eljárásokat addig, amíg nem születik olyan törvény, amely összhangban áll az Európai Unió Bíróságának a C-630/23. számú ügyben hozott ítéletével?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2025. augusztus 28-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2025. június 25-én képviselője útján eljárva, személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: Bizottság) a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
[2] A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez 23 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül mind megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és az alábbi megállapításokat tette.
[4] A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. és 6. §-ában, valamint 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[6] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[7] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.
III.
[A népszavazási kérdés jogi háttere]
[8] A jelen eljárás tárgyát képező kérdés célja, hogy az Országgyűlés törvényben függessze fel a deviza alapú kölcsönszerződésekből eredő végrehajtási eljárásokat (a továbbiakban: végrehajtási eljárás), amíg nem születik az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) a C-630/23. számú ügyben hozott ítéletével (a továbbiakban: ítélet) összhangban álló törvény. A Bizottság mindenekelőtt szükségesnek tartja – a kérdés elbírálása szempontjából releváns mértékben – áttekinteni az ítélet előzményeit, tartalmát, az értelmezéséhez kapcsolódó kúriai jogegységi határozatot és a hazai jogi környezetet.
[9] A Bíróság ítélete alapjául szolgáló előzetes döntéshozatali kérelmet a Kúria a ZH és KN (a továbbiakban együtt: alperesek), valamint az AxFina Hungary Zrt. (a továbbiakban: felperes) között folyamatban lévő jogvita (a továbbiakban: alapügy) keretében terjesztette elő. A kérelem tárgyát a felperes és ZH (a továbbiakban: I. rendű alperes) között létrejött, devizában nyilvántartott lízingszerződésben szereplő, árfolyamkockázatra vonatkozó kikötés (a továbbiakban: árfolyamkockázatra vonatkozó kikötés) elhagyásának jogkövetkezményei képezte.
[10] A felperes mint lízingbeadó és az I. rendű alperes mint lízingbe vevő között – KN készfizető kezességvállalása mellett – 2007-ben deviza (CHF) alapú pénzügyi lízingszerződés jött létre személygépkocsi megvásárlása céljából. A szerződés tartalmazta az árfolyamkockázatra vonatkozó kikötést, amelynek értelmében a deviza árfolyamának változását a szerződés lejártakor elszámolják, a svájci franknak a forinthoz viszonyított felértékelődéséhez kapcsolódó kockázat teljes egészében az alpereseket terheli.
[11] A felperes az alperesek fizetési késedelme miatt 2013-ban azonnali hatállyal felmondta a lízingszerződést, amivel a szerződésből eredő, forintban számított teljes tartozás egy összegben esedékessé vált. A felperes – a Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvényben rögzített elszámolás szabályairól és egyes egyéb rendelkezésekről szóló 2014. évi XL. törvény (a továbbiakban: DH2 törvény) 3. §-a szerinti elszámolási kötelezettségének eleget téve – az I. rendű alperes javára a lízingtárgy megvásárlásához nyújtott finanszírozási összeg folyósítására a vételi, a tartozás törlesztésére pedig az eladási árfolyamból (azaz az árfolyamrésből) és az egyoldalú szerződésmódosítási jogából adódó tisztességtelenül felszámított összeget [mint a Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvény 3. § (1) bekezdése szerinti árfolyamrésből eredő túlfizetést], továbbá a gépjármű értékesítéséből befolyt összeget jóváírta.
[12] A felperes a DH2 törvény 37. §-a értelmében keresetében – arra az esetre, ha a bíróság az árfolyamkockázatról adott tájékoztatás nem megfelelő tartalma miatt az alperesek kifogása alapján a lízingszerződés érvénytelenségét állapítaná meg, – a szerződésnek a megkötésére visszaható hatályú érvényessé nyilvánítását kérte, akként, hogy a bíróság kötelezze egyetemlegesen az alpereseket meghatározott összegű tőke és késedelmi kamata megfizetésére. Az alperesek a kereset elutasítását kérték, azt állítva, hogy a szerződés érvénytelen, többek között amiatt, mert abban nem szerepel megfelelő tájékoztatás az árfolyamkockázatról.
[13] Az elsőfokú bíróság ítéletében – bár megállapította az alapügy tárgyát képező lízingszerződésnek az árfolyamkockázatra vonatkozó kikötés tisztességtelen jellege miatti érvénytelenségét – kimondta, hogy az alperesek mindemellett korlátozott mértékben viselni kötelesek ezt a kockázatot. A bíróság azzal az összeggel (veszteséggel) csökkentette a felperes érvényesnek tekintett szerződésre alapított követelését, amelyet az I. rendű alperes egy forint alapú finanszírozással kötött szerződéshez képest ténylegesen elszenvedett. Az alperesek fellebbezése folytán eljárt másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta. Álláspontja szerint az elsőfokú bíróság által elfogadott elszámolási módszer nem ellentétes a magyar és az uniós fogyasztóvédelmi előírásokkal, azzal az érvénytelenségi ok (az árfolyamkockázatra vonatkozó feltétel) miatt keletkezett érdeksérelem kiküszöbölhető. A másodfokú bíróság kifejtette, hogy a lízingszerződés szerinti szolgáltatás irreverzibilitása kizárja az eredeti állapot helyreállítását.
[14] Az alperesek a Kúriához benyújtott felülvizsgálati kérelmükben a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését, elsődlegesen az elsőfokú bíróság ítéletének a megváltoztatását és a kereset elutasítását, másodlagosan az elsőfokú bíróság új eljárásra és új határozat hozatalára utasítását kérték. A Kúria a felülvizsgálati eljárás felfüggesztése mellett a Bíróság előtt előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett a fogyasztókkal kötött szerződésekben alkalmazott tisztességtelen feltételekről szóló, 1993. április 5‑i 93/13/EGK tanácsi irányelv (a továbbiakban: 93/13 irányelv) 1. cikk (2) bekezdése, 6. cikk (1) bekezdése és 7. cikk (1) bekezdése értelmezésére.
[15] A 93/13 irányelv 1. cikk (2) bekezdése szerint „[a]zok a feltételek, amelyek kötelező érvényű törvényi vagy rendeleti rendelkezéseket, valamint olyan nemzetközi egyezmények alapelveit vagy rendelkezéseit tükrözik, amely egyezményeknek a tagállamok vagy a Közösség aláíró, különösen a fuvarozás területén, nem tartoznak az ebben az irányelvben előírt rendelkezések hatálya alá.” A 93/13 irányelv 6. cikk (1) bekezdése értelmében „[a] tagállamok előírják, hogy fogyasztókkal kötött szerződésekben az eladó vagy szolgáltató által alkalmazott tisztességtelen feltételek a saját nemzeti jogszabályok rendelkezései szerint nem jelentenek kötelezettséget a fogyasztóra nézve, és ha a szerződés a tisztességtelen feltételek kihagyásával is teljesíthető, a szerződés változatlan feltételekkel továbbra is köti a feleket. Emellett a 93/13 irányelv 7. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy „[a] tagállamok a fogyasztók és a szakmai versenytársak érdekében gondoskodnak arról, hogy megfelelő és hatékony eszközök álljanak rendelkezésre ahhoz, hogy megszüntessék az eladók vagy szolgáltatók fogyasztókkal kötött szerződéseiben a tisztességtelen feltételek alkalmazását.”
[16] A Bíróság 2025. április 30-án hozta meg az Európai Unió működéséről szóló szerződés 267. cikke szerint kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárásban az alapügyre vonatkozó ítéletét. A Bíróság ítéletében a Kúriának a deviza alapú lízingszerződés árfolyamkockázattal kapcsolatos rendelkezésének tisztességtelensége miatti érvénytelenség jogkövetkezményére vonatkozó kérdései tekintetében úgy határozott, hogy a 93/13 irányelv 6. cikk (1) bekezdését ugyanezen irányelv 7. cikk (1) bekezdésével összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy e rendelkezés nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a devizában nyilvántartott olyan lízingszerződés, amely az e devizához kapcsolódó árfolyamkockázatot az érintett fogyasztóra hárító kikötés mint tisztességtelen kikötés elhagyása folytán érvénytelenné vált, az első rendelkezés értelmében „a tisztességtelen feltételek kihagyásával is teljesíthető”, ha e szerződés olyan nemzeti jogszabály hatálya alá tartozik, amely az ilyen szerződés érvénytelenségének jogkövetkezményeként azt írja elő, hogy e fogyasztót kizárólag a tisztességtelen kikötés hátrányos hatásai alól kell teljes mértékben mentesíteni, miközben e szerződés többi elemének érvényessége és kötelező jellege fennmarad. Ilyen esetben, mivel a szerződés az említett kikötés kihagyásával nem teljesíthető, a hivatkozott rendelkezések azon jogi és ténybeli állapot helyreállítását írják elő, amelyben az említett fogyasztó ugyanezen szerződés hiányában lett volna.
[17] A Kúria Polgári Kollégiumának P.VI. ítélkező tanácsa (a továbbiakban: indítványozó tanács) előzetes döntéshozatali indítványt terjesztett elő az előtte folyamatban lévő, Pfv.20.548/2025. számú és Gfv.30.133/2025. számú ügyben (alapügy) a Bíróság ítéletének értelmezésével kapcsolatban.
[18] Az indítványozó tanács a Jogegységi Panasz Tanács állásfoglalását kérte abban a jogkérdésben, hogy a 93/13 irányelv 6. cikk (1) bekezdését ugyanezen irányelv 7. cikk (1) bekezdésével összefüggésben értelmező Bíróság ítélete alapján lehetséges-e az uniós joggal összhangban álló, nem contra legem jogértelmezéssel levonni a nemzeti jog alapján a deviza alapú fogyasztói szerződések esetén a nem világos és nem átlátható, a szerződés főszolgáltatásának minősülő árfolyamkockázati tájékoztatás miatt tisztességtelen szerződési kikötés érvénytelensége jogkövetkezményeit, vagy amennyiben az uniós jognak megfelelő – a 93/13 irányelv célkitűzéseivel összhangban álló, nem contra legem – értelmezés nem lehetséges, annak mi a jogkövetkezménye.
[19] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának – az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése értelmében a bíróságokra kötelező – 10/2025. Jogegységi határozata (a továbbiakban: jogegységi döntés) az ítélet értelmezése kapcsán úgy foglalt állást, hogy amennyiben a fogyasztóval kötött deviza alapú kölcsönszerződés vagy pénzügyi lízingszerződés az árfolyamkockázattal kapcsolatos rendelkezésének tisztességtelen jellege miatt teljes egészében érvénytelen, a DH2 törvény 37. § (1) bekezdése alapján a szerződés érvényessé nyilvánításának nincs helye, kivéve, ha azt a fogyasztó – megfelelő tájékoztatás után – kéri. [Lásd 10/2025. Jogegységi határozat (Jpe.IV.60.030/2025/17. szám), rendelkező rész 1. pont]
[20] A jogegységi döntés rámutat arra, hogy a Bíróság ítéletében foglalt megállapítások kizárólag abban az esetben alkalmazhatók, ha a deviza alapú fogyasztói kölcsönszerződés teljesen érvénytelen, és ennek oka az, hogy az árfolyamkockázattal kapcsolatban a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 209. §-a szerint olyan tisztességtelen szerződési kikötést tartalmaz, melynek folytán az egész szerződés megdőlt. Ez a megállapítás tehát azokra az árfolyamkockázattal kapcsolatos rendelkezések tisztességtelen jellege miatt érvénytelen szerződésekre vonatkozik, melyek esetében az adós nem kapott meg megfelelő tájékoztatást a felmerülő kockázatokról (az árfolyamkockázat bemutatásának módja és az adósók által aláírt, az árfolyamkockázat megértéséről szóló nyilatkozatok tartalma nem volt megfelelő). A Kúria jogértelmezése szerint csak az elmaradó tájékoztatás miatt lehet megsemmisíteni a devizahiteles szerződéseket. Ha tehát a szerződés más okból minősül teljesen érvénytelennek, a DH2 törvény 37. §-ának értelmezése és alkalmazása során a Bíróság ítéletében foglalt követelmények nem relevánsak. {Lásd 10/2025. Jogegységi határozat (Jpe.IV.60.030/2025/17. szám), Indokolás [62]}
[21] A devizaalapú kölcsönszerződést érintő ügyekben zajló és a későbbiekben indított perekben ennek tükrében kell, hogy ítéletet hozzanak a bíróságok.
IV.
[Az Alaptörvény módosítására irányuló tiltott tárgykör vizsgálata]
[22] A Bizottság már itt kíván utalni arra, hogy álláspontja szerint a kezdeményezésben foglalt kérdés egyértelműségi problémákat is felvett (erről lásd jelen határozat, Indokolás V. pontja), ugyanakkor a kérdésnek a végrehajtási eljárások felfüggesztésére vonatkozó – egyértelmű jogalkotói döntést meghatározó – része tekintetében a Bizottság szükségesnek tartotta mindenekelőtt annak vizsgálatát, hogy a kezdeményezés tárgyköre az Alaptörvény keretei között marad-e, nem ütközik-e az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti tiltott tárgykörbe.
[23] A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján nem irányulhat az Alaptörvény módosítására, valamint burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. Ennek oka az – ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában is hivatkozott 2/1993. (I. 22.) és 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában rámutatott –, hogy az Alaptörvény az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, ezért csak a saját rendszerén belül, az általa feljogosított alkotmányozó hatalom által és a benne meghatározott eljárás szerint módosítható. Ezen túlmenően viszont népszavazásnak van helye – ha az tiltott tárgykört nem érint – valamennyi az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésben.
[24] Vizsgálata során a Bizottság figyelembe vette az Alkotmánybíróságnak a jogbiztonság alkotmányos követelményét érintő megállapításait, amelyek szintén az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése védelmi körébe tartozó jogállamiság elvéből eredeztethetőek.
[25] Ahogy azt a Bizottság a jelen határozat Indokolásának III. pontjában megállapította, a Szervező célja szerint az Országgyűlésnek a végrehajtási eljárások – a Bíróság ítéletével összhangban álló tartalmú törvény „megszületéséig” történő – felfüggesztéséről kell törvényt alkotnia. A Bizottság a kérdést vizsgálva megállapítja, hogy a kérdés két tagmondatból áll, és a második tagmondat nyelvtanilag (idő)határozói alárendelő szerkezetű, mindebből az is következik, hogy míg az első tagmondat egy egyértelmű jogalkotási kötelezettséget tartalmaz, a második tagmondatban szereplő törvény megalkotására kötelezés egyértelműsége bizonytalan (erről lásd jelen határozat Indokolás [42] - [44]).
[26] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogállamiság részét képező jogbiztonság az állam — s elsősorban a jogalkotó — kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. {9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.; 38/2012. (XI. 14.) AB határozat, Indokolás [84]; 3047/2013. (II. 28.) AB határozat, Indokolás [13] és [16]; 3106/2013. (V. 17.) AB határozat, Indokolás [8]; 24/2013. (X. 14.) AB határozat, Indokolás [48]; 33/2014. (XI. 7.) AB határozat, Indokolás [32]}
[27] A jogalanyoknak tényleges lehetőséget kell biztosítani arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz igazíthassák [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 131, 132]. Ehhez pedig az szükséges, hogy a jogszabály szövege a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142]. Nem felel meg a normatartalommal szemben fennálló követelményeknek az a szabály, »amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható« {42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 299, 301, legutóbb pl. 31/2021. (XII. 1.) AB határozat, Indokolás [67]}.
[28] Rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy a jogbiztonság meglétének vagy hiányának vizsgálatakor differenciáltan kell eljárni. Annak megállapítása során, hogy a szabályozás módja, a normatartalom sérti-e a jogbiztonságot, minden esetben figyelembe kell venni a szabályozás célját és a címzettek körét is (125/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1127, 1137). Más a normavilágosság és jogbiztonság alkotmányossági mércéje akkor, ha a címzettektől elvárható valamilyen speciális, az értelmezéshez szükséges szakértelem és más, ha az általánosságban érinti a jogalanyokat (395/D/2010. AB határozat, ABH 2011, 2090, 2096) (Indokolás [67]–[68]).” {9/2022. (V. 25.) AB határozat, Indokolás [28]} {3134/2023. (III. 27.) AB határozat, Indokolás [22]}
[29] A Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás nem felel meg a jogállamiság részét képező jogbiztonságból fakadó kiszámíthatóság és előreláthatóság követelményének. A devizaalapú kölcsönszerződés alatt az egyes fogyasztói kölcsönszerződések devizanemének módosulásával és a kamatszabályokkal kapcsolatos kérdések rendezéséről 2014. évi LXXVII. törvény értelmében valamennyi, a devizában nyilvántartott vagy devizában nyújtott és forintban törlesztett hitel- vagy kölcsönszerződést, pénzügyi lízingszerződést érteni kell. A kérdés alapján megalkotandó törvény (Tv1.) tehát mindenféle distinkció nélkül, minden deviza alapú kölcsönszerződést érintő végrehajtási eljárást fel kíván függeszteni, holott ennek a kérdésből következő indoka valójában az említett kölcsönszerződések egy konkrétan körül határolható, szűk csoportját érinti (lásd jelen határozat Indokolás [20]). A kérdésben foglalt törvényi rendelkezés megalkotásával tehát az Országgyűlés oly módon avatkozna be jelentős mértékben a végrehajtási eljárások jelenleg hatályos jogszabályok által, előreláthatóan szabályozott rendjébe, hogy annak hatása túlnyomórészt a kezdeményezésben nevesített célon is egyértelműen túlmutat, illetve azzal nincs is összefüggésben.
[30] A Bizottság megállapítja azt is, hogy a kezdeményezésben célzott jogalkotás a normavilágosság követelményének sem felel meg, mivel az általa célzott joghatás fennállásának időtartamát egy bizonytalan, előre nem meghatározható feltétellel (azaz egy később meghozandó újabb törvénnyel (Tv2.) kapcsolja össze. Mindezt tovább erősíti az a tény is, hogy a jogegységi döntés meghozatalát követően egyáltalán szükséges-e, illetve lehetséges-e a célzott törvény meghozatala, mert felmerül, hogy az ítéletben foglaltak végrehajtása nem jogalkotási, hanem jogalkalmazási (jogértelmezési) feladatnak tekintendő. A Bizottság álláspontja szerint ebből egyenesen következik, hogy a Tv1. által célzott joghatás (a végrehajtási eljárások meghatározott ideig történő felfüggesztése) is kérdéssé válik, mivel nem azonosítható be a felfüggesztés véghatáridejeként kijelölt Tv2. megalkotása.
[31] A Bizottság megjegyzi, hogy nem ismert továbbá az sem, hogy mit ért a Szervező a Tv2. „megszületése” alatt, holott ennek meghatározó jelentősége van a kérdés vonatkozásában. Megkülönböztetjük a jogszabály érvényességét és hatályosságát. A jogszabály érvényessége jelöli meg a jogi hatás kifejtésére való elvi alkalmasságát. A jogszabály érvényes létrejöttéhez négy feltétel megléte szükséges: a) a jogalkotási eljárás során a kapcsolódó eljárási szabályok betartása, b) a jogszabályi hierarchiának való megfelelés, c) az arra jogosult személy vagy szerv alkossa meg a jogszabályt, d) megfelelő formájú kihirdetés. A jogszabály a kihirdetéssel válik érvényessé, ugyanis az önkéntes jogkövetést csak akkor lehet elvárni, ha az állampolgárok megismerhetik a jogszabályok tartalmát. A törvény hatálya mutatja meg, hogy alkalmas joghatás kiváltására. A jogszabály a hatálybalépés napjától annak megszűnéséig kötelező, így meghatározott időben, területen és adott személyekre nézve jogviszonyokat keletkeztet, módosít, illetve szüntet meg. (Dr. habil. Téglási András PhD. (szerk.): Alkotmányjogi alapismeretek. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Közigazgatási Továbbképzési Intézet, Budapest, 2024. 21-22. oldal)
[32] A Magyar Értelmező Kéziszótár szerint a „,megszületik” ige a „létrejön”, „keletkezik” igékkel azonos jelentéstartalmat hordoz, (vesd össze: A magyar nyelv értelmező kéziszótára; https://mek.oszk.hu/adatbazis/magyar-nyelv-ertelmezo-szotara/kereses.php?csakcimben=&szo=SZ%C3%9CLETIK&offset=0&kereses=megsz%C3%BCletik), ez azonban nem igazít el atekintetben, hogy az érvényesség-hatályosság keretében kifejtettek tükrében a törvényalkotási folyamat mely állomását érti a Szervező ezen cselekmény alatt. A szervezői szándék ebben az esetben még a valószínűsítés szintjén sem behatárolható.
[33] A Bizottság megállapítja, hogy a kezdeményezés által célzott jogalkotás – azzal, hogy annak hatóköre a kezdeményezésből következő jogalkotási indokon túlterjeszkedik – jelentős mértékben avatkozna be a végrehajtás eljárások rendjébe, amely kiszámíthatóság és előreláthatóság követelményének a sérelmét idézné elő. Ezen kívül az említett megfogalmazásból fakadó hiányosságok nem teszik lehetővé, hogy a megalkotandó Tv1. a jogbiztonság követelményének eleget téve, világos, egyértelmű és a norma címzettjei számára is értelmezhető, követhető normatartalommal rendelkezzen a végrehajtási eljárások felfüggesztéséről, egy pontosan meghatározható időpontban megjelölve annak véghatáridejét.
[34] A Bizottság álláspontja szerint egy érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többségével – olyan szabályozás megalkotására kötelezné ezáltal az Országgyűlést, amely a kiszámíthatóság, előreláthatóság és normavilágosság követelményeinek sérelmén keresztül az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét idézné elő, így annak kizárólag az Alaptörvény módosításával lehetne eleget tenni. Miután a kérdés burkolt alaptörvény-módosítást foglal magában, az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tilalomba ütközik.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[35] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[36] A Bizottság utal a Kúria egységes és következetes gyakorlatára, amely szerint a választópolgári és jogalkotói egyértelműség összekapcsolódó, együttes követelményként állnak szemben a népszavazási kezdeményezés megfogalmazásával, hiszen a jogalkotónak olyan jogszabályt kell alkotnia, amely megfelel a választópolgárok akaratának, mert ez biztosítja a népakarat érvényesülését. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]}
[37] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. (Kúria Knk.IV.37.340/2015/3. számú végzés)
[38] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára. A Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés szerint a „népszavazásra javasolt kérdés választópolgári egyértelműsége kapcsán a Kúria egységes és következetes gyakorlata szerint követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. (Lásd Knk.VII.37.997/2016/4., Knk.VII.37.336/2017/3., Knk.VII.38.391/2018/2. és Knk.VI.37.014/2020/2. számú kúriai végzések.)” {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [59]} Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
[39] A Bizottság fontosnak tartja megjegyezni ugyanakkor, hogy az egységes és következetes kúriai gyakorlat szerint kidolgozott egyértelműség követelményét nem lehet akként értelmezni és érvényesíteni, hogy ezáltal teljesíthetetlen követelményeket fogalmazzon meg a Kúria és ezáltal egyes tárgyköröket kizárjon a népszavazásra feltehető kérdések köréből {Knk.IV.39.645/2021/19. számú határozat, [48] bekezdés}. Amennyiben megállapítható a kérdés jelentése, további magyarázatra nem szorul, nem sérül a választópolgári egyértelműség követelménye. {Knk.II.39.058/2022/8. számú végzés, Indokolás [60], Knk.II.39.058/2023/2. végzés, Indokolás [34]}
[40] A Bizottság a bemutatott, kimunkált joggyakorlati tézisek alapján végezte el a tárgyi kérdés – kérdésegyértelműséget érintő – hitelesíthetőségének vizsgálatát, és megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az alábbiak szerint több szempontból sem felel meg az Nsztv. által támasztott választópolgári és jogalkotói egyértelműségi követelménynek.
[41] A népszavazási kezdeményezés alapján az Országgyűlésnek a végrehajtási eljárások – a Bíróság ítéletével összhangban álló tartalmú törvény „megszületéséig” történő – felfüggesztéséről kell törvényt alkotnia. A Bizottság a kérdésegyértelműség sérelmét elsődlegesen abban látja, hogy a kérdés megfogalmazása nem igazítja el egyértelműen annak valódi célja felől a választópolgárt és a jogalkotót az alábbiakban kifejtettek szerint.
[42] A Bizottság a kérdést megvizsgálva rögzíti, hogy a kezdeményezés második – a Tv2.-re vonatkozó – tagmondata nem minősül külön alkérdésnek, szorosan kapcsolódik az első tagmondat tartalmához. A kezdeményezés egésze tehát egyetlen kérdést fogalmaz meg a választópolgárok felé, amelyre egy, „igen” vagy „nem” válasz adható. A Bizottság kiemeli ugyanakkor, hogy a népszavazásra benyújtott kérdés – világos jelentéstartalom hiányában – több értelmezési lehetőséget vet fel.
[43] A Bizottság rámutat arra, hogy a kérdés megfogalmazása nem teszi világossá a két törvény és a népszavazás útján kinyilvánítandó választópolgári akarat (és ezzel szoros összefüggésben az Országgyűlés döntési hatásköre) viszonyát sem. A kérdés – egyik lehetséges értelmezése szerint – csak a végrehajtási eljárásokat felfüggesztő Tv1. tekintetében kéri a választópolgárok egyetértését, a Tv2. megalkotása (vagy ennek elmaradása) kizárólag az Országgyűlés döntésén múlik, arra – és ebből következően a végrehajtási eljárások felfüggesztésének véghatáridejére – az érvényes és eredményes népszavazással hozott döntésnek nincsen befolyása.
[44] A kezdeményezés másik lehetséges értelmezése – éppen ellenkezőleg – a fent említett egyetértést, a választópolgárok kifejezett felhívása nélkül ugyan, de a Tv2. tekintetében is feltételezi, mivel e törvény megszületéséhez kapcsolódik a végrehajtási eljárások felfüggesztésének véghatárideje. A Bizottság álláspontja szerint ezen értelmezési keretben mindkét törvény tekintetében érvényesül az Országgyűlés – az Nsztv. 31. § (1) bekezdésén alapuló – törvényalkotási kötelezettsége.
[45] A megfogalmazott kérdés alapján nem ismert minden kétséget kizáróan a jogalkotó előtt, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi. A kezdeményezés általi feladatszabás nem konkrét és határozott, a törvényalkotó számára így nem lehet világos, hogy milyen tartalmú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. A Bizottság véleménye szerint a kérdés a fentiek tükrében nem tesz eleget a jogalkotói egyértelműség követelményének, hiszen a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás – az igenlő válaszok többsége esetén – olyan szabályozás megalkotására kötelezné az Országgyűlést, aminek konkrét szabályozási tárgyköre bizonytalan, sőt az is, hogy egyáltalán szükséges-e/lehetséges-e ilyen törvény meghozatala, figyelemmel az időközben megszületett jogegységi döntés tartalmából levonható következményre (lásd: jelen határozat Indokolás [30]). A Bizottság a jogalkotói egyértelműséggel összefüggésben jelzett okból a választópolgári egyértelműség ellen ható körülményként is értékelte, hogy a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mivel a kérdés alapján nem eldönthető, hogy konkrétan milyen feladatot (feladatokat) róna szavazatával az Országgyűlésre.
[46] A Kúria több döntésében rámutatott arra is, hogy sérti a kérdésegyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján azért sem képes átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el. (lásd pl. Knk.IV.37.939/2018/2., Knk.VII.37.647/2018/2., Knk.IV.39.014/2024/6.) A Bizottság álláspontja szerint nem állítható minden kétséget kizáróan, hogy a népszavazásra javasolt kérdés hitelesítése esetén a választópolgárok jól értenék a kérdés lényegét, tudatában lennének azzal, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma.
[47] A Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi klauzula azt követeli meg, hogy a népszavazásra javasolt kérdés úgy legyen megfogalmazva, hogy a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, annak érdekében, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Itt utal rá a Bizottság, hogy az Alkotmánybíróság egyértelműség részének tekinti, hogy a népszavazási kérdésben foglalt döntési kötelezettség ne legyen végrehajthatatlan, következményeiben kiszámíthatatlan [26/2007. (IV. 25.) AB határozat, 58/2011. (VI. 30.) AB határozat, az egyértelműsége vonatkozó követelmény megerősítve az Alkotmánybíróság Alaptörvényhez fűződő gyakorlatában: 33/2021. (XII. 22.) AB határozat]. A Kúria Knk.VII.37.336/2017/3. számú határozatában rámutatott, hogy sérül az előreláthatóság kritériuma, ha a kérdés alapján tartandó népszavazás érdemi következményeit a választópolgár nem látja át.
[48] A népszavazásra javasolt kérdés egy, a végrehajtási eljárások felfüggesztésével összefüggő törvény megalkotását irányozza elő. A Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy ez cél – a kérdés első tagmondata alapján – látszólag egyszerűnek, a kérdés pedig könnyen megválaszolhatónak tűnik (akarja-e a választópolgár a kérdés szerinti törvény megalkotását vagy sem), azonban a kérdés második tagmondatában felhívott ítélet ismeretét feltételezi. A Bizottság – a fent bemutatott alkotmánybírósági és kúriai gyakorlatot a jelen eljárás tárgyát képező kérdésre vetítve – megállapítja, hogy a hivatkozott ítélet tartalmára vonatkozó, előzetes – és a Bizottság álláspontja szerint a választópolgártól el nem várható – ismeretegyüttes hiányában a választópolgár nem képes minden tekintetben átlátni döntése lehetséges következményeit, a feltett kérdésre ebből adódóan nem adható megalapozott válasz.
[49] A Bizottság álláspontja szerint, ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra javasolt kérdésben felelős döntést tudjon hozni, szükséges átlátnia mind az ítéletet, mind az azt értelmező jogegységi döntést. Összhangban a kúriai gyakorlattal, a Bizottság megállapítja, hogy önmagában a kérdés választópolgár felé eljuttatott információja nem nyújt viszont megfelelő alapot és tájékozottságot ahhoz, hogy a választópolgár döntését kellőképpen mérlegelje és megalapozott döntést hozzon. {Knk.III.39.012/2024/9. számú végzés, Indokolás [60]}
[50] A Bizottság a kérdés vizsgálata során tehát megállapítja, hogy annak megszövegezése sem a választópolgár, sem a jogalkotó számára nem világos, ezért a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[51] Mivel a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjába ütközik, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, a Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[52] A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén, 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, az Nsztv. 2-4. §-án, 8. § (1) bekezdésén, 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén és 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2025. augusztus 13.
Dr. Sasvári Róbert
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke