36/2025. NVB határozat - Bíró Zoltán magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

A Nemzeti Választási Bizottság

36/2025. számú határozata

A Nemzeti Választási Bizottság Bíró Zoltán (a továbbiakban: Szervező) magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 14 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e Ön azzal, hogy aki bérversenyt korlátozó kartell megállapodást köt, egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pfi: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2025. július 23-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2025. május 16-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából.
  2. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 22 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül 22 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
  3. A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát és az alábbi megállapításokat tette.
  4. A Nemzeti Választási Iroda elnöke a fentiekben írtak eredményeként megállapította, hogy a népszavazási kezdeményezés benyújtása megfelelt az Nsztv. 2-4. §, 6. § és a 8. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek, így azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az országos népszavazás funkciója]

  1. Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
  2. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
  3. Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, amely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként azok az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartoznak.

III.

[A kérdés jogi háttere]

  1. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárás tárgyát képező kezdeményezés célja, hogy a jogalkotó a jelenleg versenyjog hatálya alá tartozó „bérversenyt korlátozó kartell megállapodást” rendelje büntetni. Tekintettel arra, hogy Magyarországon minden bűncselekmény törvényi tényállása egységesen egy jogszabályban, a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvényben (a továbbiakban: Btk.) szerepel, így a kérdés nyilvánvalóan a Btk. módosítására irányul.
  2. A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt a versenykorlátozó megállapodásokra vonatkozó hatályos szabályozás áttekintését tartotta szükségesnek.
  3. E körben a Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy az Alaptörvény M) cikkének (2) bekezdése deklarálja, hogy Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. Magyarország fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben, és védi a fogyasztók jogait.
  4. Ezzel összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) általános érvénnyel rögzíti a tisztességtelen verseny tilalmát a 2. §-ában, amikor kimondja, hogy tilos gazdasági tevékenységet tisztességtelenül – különösen a megrendelők, vevők, igénybevevők és felhasználók (a továbbiakban együtt: üzletfelek), illetve a versenytársak törvényes érdekeit sértő vagy veszélyeztető módon vagy az üzleti tisztesség követelményeibe ütközően – folytatni.
  5. A gazdasági versenyt korlátozó megállapodás tilalmára vonatkozó szabályokat pedig a Tptv. IV. Fejezete határozza meg.
  6. A Tpvt. 11. § (1) bekezdése általános érvénnyel rögzíti a kartelltilalmat, amikor is kimondja, hogy tilos a vállalkozások közötti megállapodás és összehangolt magatartás, valamint a vállalkozások egyesülési jog alapján létrejött szervezetének, köztestületének, egyesülésének és más hasonló szervezetének (a továbbiakban együtt: vállalkozások társulása) a döntése (a továbbiakban együtt: megállapodás), amely a gazdasági verseny megakadályozását, korlátozását vagy torzítását célozza, vagy ilyen hatást fejthet, illetve fejt ki. Nem minősül ilyennek a megállapodás, ha

a) egymástól nem független vállalkozások között jön létre, vagy

b) a vállalkozás és az azt közösen irányító egyik vállalkozás között jön létre, és kizárólag azokon az érintett piacokon tanúsított magatartással kapcsolatos, amelyeken a közösen irányított vállalkozás működik.

  1. Ezt követően a Tpvt. 11. § (2) bekezdése példálózó jelleggel sorolja fel a versenykorlátozó megállapodások jellegzetes eseteit, amikor is rögzíti, hogy ez a tilalom vonatkozik különösen:

a) a vételi vagy az eladási árak, valamint az egyéb üzleti feltételek közvetlen vagy közvetett meghatározására;

b) az előállítás, a forgalmazás, a műszaki fejlesztés vagy a befektetés korlátozására vagy ellenőrzés alatt tartására;

c) a beszerzési források felosztására, illetve a közülük való választás lehetőségének korlátozására, valamint az üzletfelek meghatározott körének valamely áru beszerzéséből történő kizárására;

d) a piac felosztására, az értékesítésből történő kizárásra, az értékesítési lehetőségek közötti választás korlátozására;

f) a piacra lépés akadályozására;

g) arra az esetre, ha azonos értékű vagy jellegű ügyletek tekintetében az üzletfeleket megkülönböztetik, ideértve olyan árak, fizetési határidők, megkülönböztető eladási vagy vételi feltételek vagy módszerek alkalmazását, amelyek egyes üzletfeleknek hátrányt okoznak a versenyben;

h) a szerződéskötés olyan kötelezettségek vállalásától történő függővé tételére, amelyek természetüknél fogva, illetve a szokásos szerződési gyakorlatra figyelemmel nem tartoznak a szerződés tárgyához.

  1. A Tpvt. 11. § (3) bekezdése pedig kimondja, hogy azokat a jogkövetkezményeket, amelyeket e törvény az (1) bekezdésben meghatározott tilalom megszegéséhez fűz, együttesen kell alkalmazni a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) a jogszabályba ütköző szerződésre előírt jogkövetkezményekkel.
  2. A Tpvt. 12. §-a tartalmazza a kartell definícióját, amikor is rögzíti, hogy e törvény alkalmazásában kartell a versenytársak közötti olyan megállapodás vagy összehangolt magatartás, amelynek célja a verseny korlátozása, megakadályozása vagy torzítása, így különösen a vételi vagy eladási árak, valamint az egyéb üzleti feltételek közvetlen vagy közvetett meghatározása, az előállítás vagy a forgalmazás korlátozása, a piac felosztása, ideértve a versenyeztetéssel kapcsolatos összejátszást, az import- vagy exportkorlátozást is.
  3. A Tpvt. 13. § (1) bekezdése alapján nem esik a tilalom alá a megállapodás, ha csekély jelentőségű. A Tpvt. 13. § (2) bekezdése rögzíti, hogy csekély jelentőségű a megállapodás,

a) versenytársak közötti megállapodás esetén, ha a megállapodást kötő feleknek és az azoktól nem független vállalkozásoknak az együttes részesedése az érintett piacok egyikén sem haladja meg a tíz százalékot,

b) nem versenytársak közötti megállapodás esetén, ha a megállapodást kötő egyes feleknek a tőlük nem független vállalkozásokkal együttes piaci részesedése külön-külön az érintett piacok egyikén sem haladja meg a tizenöt százalékot.

  1. A Tpvt. 13. § (2a) bekezdése alapján a versenytársak közötti megállapodás az olyan vállalkozások között létrejött megállapodás, amelyek az érintett piacok bármelyikén egymásnak tényleges vagy lehetséges versenytársai.
  2. A Tpvt. 13. § (2b) bekezdése akként rendelkezik, hogy a (2) bekezdés a), illetve b) pontja szerinti küszöbértéket meg nem haladó piaci részesedésnek a megállapodás hatályának időtartama alatt, ha pedig az egy évnél hosszabb, minden naptári évben teljesülnie kell.
  3. A Tpvt. 13. § (3) bekezdése rögzíti, hogy nem alkalmazható az (1) bekezdés a versenytársak közötti olyan megállapodásra, amelynek célja a verseny korlátozása, megakadályozása vagy torzítása, így különösen a vételi vagy eladási árak, valamint az egyéb üzleti feltételek közvetlen vagy közvetett meghatározása, az előállítás vagy a forgalmazás korlátozása, a piac felosztása, ideértve a versenyeztetéssel kapcsolatos összejátszást, az import- vagy exportkorlátozást is, valamint bármely közvetlenül vagy közvetve a vételi vagy az eladási árak rögzítésére irányuló más megállapodásra.
  4. A Tpvt. 13. § (4) bekezdése pedig kimondja, hogy az (1)–(3) bekezdéstől eltérően a tilalom alá esik a megállapodás, ha annak és az érintett piacon érvényesülő további hasonló megállapodásoknak az együttes hatásaként a verseny jelentős mértékben megakadályozódik, korlátozódik vagy torzul.
  5. A Tpvt. 78. § (1) bekezdés a) pontja alapján az eljáró versenytanács bírságot szabhat ki azzal szemben, aki a Gazdasági Versenyhivatal hatáskörébe tartozó jogsértő magatartást valósít meg. A bírság összegéről a Tpvt. 78. § (3) bekezdése rendelkezik.
  6. A bírság mellőzését vagy csökkentését eredményezheti az engedékenységi politika alkalmazása. A Tpvt. 78/A (1) bekezdése szerint az eljáró versenytanács a bírság kiszabását mellőzi vagy a bírságot csökkenti annak a vállalkozásnak a tekintetében, amely az e törvényben meghatározott módon feltárja a Gazdasági Versenyhivatalnak a 11. §-ba, illetve az EUMSz. 101. cikkébe ütköző kartellt vagy a közvetlenül vagy közvetve a vételi vagy az eladási árak rögzítésére irányuló más megállapodást vagy összehangolt magatartást (a továbbiakban a 78/A–78/C. § alkalmazásában: jogsértés) és az abban való részvételét.
  7. A versenykorlátozó megállapodások magyar szabályozása lényegét tekintve megegyezik az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) 101. cikkével (az EKSZ korábbi 81. cikke), amelynek (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlen és tilos minden olyan vállalkozások közötti megállapodás, vállalkozások társulásai által hozott döntés és összehangolt magatartás, amely hatással lehet a tagállamok közötti kereskedelemre, és amelynek célja vagy hatása a belső piacon belüli verseny megakadályozása, korlátozása vagy torzítása, így különösen:

a) a beszerzési vagy eladási árak, illetve bármely egyéb üzleti feltétel közvetlen vagy közvetett rögzítése;

b) a termelés, az értékesítés, a műszaki fejlesztés vagy korlátozása vagy ellenőrzése;

c) a piacok vagy a beszerzési források felosztása;

d) egyenértékű ügyletek esetén eltérő feltételek alkalmazása az üzletfelekkel szemben, ami által azok hátrányos versenyhelyzetbe kerülnek;

e) a szerződések megkötésének függővé tétele olyan kiegészítő kötelezettségeknek a másik fél részéről történő vállalásától, amelyek sem természetüknél fogva, sem a kereskedelmi szokások szerint nem tartoznak a szerződés tárgyához.

  1. Az EUMSZ 101. cikkének (2) bekezdése rögzíti, hogy az e cikk alapján tiltott megállapodás vagy döntés semmis.

Az EUMSZ 101. cikkének (3) bekezdése alapján az (1) bekezdés rendelkezéseinek alkalmazásától azonban el lehet tekinteni az olyan esetekben, amikor

- vállalkozások közötti megállapodás vagy megállapodások csoportja;

- vállalkozások társulásai által hozott döntés vagy döntések csoportja;

- összehangolt magatartás vagy összehangolt magatartások csoportja

hozzájárul az áruk termelésének vagy forgalmazásának javításához, illetve a műszaki vagy gazdasági fejlődés előmozdításához, ugyanakkor lehetővé teszi a fogyasztók méltányos részesedését a belőle eredő előnyből anélkül, hogy:

a) az érintett vállalkozásokra olyan korlátozásokat róna, amelyek e célok eléréséhez nem nélkülözhetetlenek;

b) lehetővé tenné ezeknek a vállalkozásoknak, hogy a kérdéses áruk jelentős része tekintetében megszüntessék a versenyt.

  1. A Tanács 1/2003/EK rendeletének (a továbbiakban: Rendelet) 3. cikke rendelkezik a Szerződés 81. és 82. cikke, valamint a nemzeti versenyjog viszonyáról. A Rendelet 3. cikkének (1) bekezdése szerint, ha a tagállamok versenyhatóságai vagy a nemzeti bíróságok a Szerződés 81. cikkének (1) bekezdése szerinti megállapodásokra, vállalkozások társulásainak döntéseire vagy összehangolt magatartásokra, amelyek e rendelkezés értelmében befolyásolhatják a tagállamok közötti kereskedelmet, a nemzeti versenyjogot alkalmazzák, akkor az ilyen megállapodásokra, döntésekre vagy összehangolt magatartásokra a Szerződés 81. cikkét is alkalmazniuk kell.
  2. Az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak (EU) a tagállami versenyhatóságok helyzetének a hatékonyabb jogérvényesítés céljából történő megerősítéséről és a belső piac megfelelő működésének biztosításáról szóló 2019/1 irányelve (2018. december 11.) (a továbbiakban: Irányelv) tartalmazza az engedékenységi politikára vonatkozó szabályokat.
  3. Az Irányelv (64) bekezdése kifejti, hogy az azzal kapcsolatos jogbizonytalanság, hogy a mentességet kérelmező vállalkozások aktuális és korábbi igazgatói, vezetői és személyzetének egyéb tagjai védelmet élveznek-e az egyéni szankciókkal – mint például bírság, eltiltás vagy szabadságvesztés – szemben, visszatarthatja a potenciális kérelmezőket az engedékenység iránti kérelem benyújtásától. Ezért az említett magánszemélyek számára – tekintettel a titkos kartellek felderítésében és az azokkal kapcsolatos vizsgálatokban való közreműködésükre – elvben védelmet kell biztosítani azokkal a szankciókkal szemben, amelyeket a hatóságok büntető-, közigazgatási és nem büntető bírósági eljárásokban szabnak ki rájuk a kérelem tárgyát képező titkos kartellben való részvételükkel összefüggésben, olyan nemzeti jogszabályok alapján, amelyek döntően ugyanazokat a célokat szolgálják, mint az EUMSZ 101. cikke, úgy, mint az ajánlattételben való összejátszásra vonatkozó nemzeti jogszabályok, amennyiben az ezen irányelvben foglalt feltételek teljesülnek. Az említett feltételek egyike az, hogy a mentesség iránti kérelem időpontjának korábbinak kell lennie annál, mint amikor az illetékes nemzeti hatóságok az érintett magánszemélyek tudomására hozták a szankciók kiszabásához vezető eljárást. Az említett eljárások magukban foglalják azt az időpontot, amikor az említett személyeket meggyanúsították a szóban forgó nemzeti jogszabályok megsértésével. A tagállamok a nemzeti jogukban részletes szabályokat írhatnak elő arra vonatkozóan, hogy az említett magánszemélyek hogyan működjenek együtt az érintett hatóságokkal a szankciókkal szembeni védelem eredményes működésének biztosítása érdekében. A büntetőjogi szankciókkal szembeni védelem magában foglalja annak esetét, amikor az illetékes nemzeti hatóságok bizonyos feltételek vagy a magánszemély jövőbeli magaviseletére vonatkozó utasítások mellett eltekintenek a büntetőeljárás alá vonástól.
  4. Az Irányelv (65) bekezdése rögzíti továbbá, hogy a fentiektől eltérve, annak biztosítása érdekében, hogy a magánszemélyekre büntetőeljárás keretében kiszabható szankciókkal szembeni védelem összhangban álljon a tagállamok jogrendszerének meglévő alapelveivel, a tagállamok előírhatják, hogy az illetékes hatóságok választhatnak a szankciókkal szembeni védelem és a szankciók puszta enyhítése között, mérlegelve azt, hogy az érintett személyek büntetőeljárás alá vonásához és/vagy szankcionálásához vagy pedig a kartell felderítésében és az azzal kapcsolatos vizsgálatokban való közreműködésükhöz fűződő érdek bír-e nagyobb jelentőséggel. Az említett magánszemélyek büntetőeljárás alá vonásához és/vagy szankcionálásához fűződő érdek mérlegelésekor figyelembe lehet venni többek között az érintettek személyes felelősségét és a jogsértésben való közreműködését.
  5. A versenyjog az olyan versenykorlátozó megállapodásokat, amelyek célja nyilvánvalóan az, hogy a felek tisztességtelen haszonhoz jussanak a verseny jogellenes korlátozása segítségével „kőkemény kartellnek” (hardcore cartel) nevezi. A kőkemény kartell árrögzítéssel, piacfelosztással, ajánlati manipulációval vagy az áruk vagy szolgáltatások kínálatának vagy termelésének korlátozásával jár. A kőkemény kartellek visszaszorítására vezették be a különböző jogrendszerekben a versenyjog eszköztárába a büntetőjogi szankciókat: a vállalkozás vezetőjére kiszabható szabadságvesztést, a vállalkozás vezetésétől való eltiltást, közérdekű munkát vagy pénzbüntetést. Az Egyesült Királyságban kartellbűncselekmény miatt büntetőeljárás alá vont személyek akár öt évig terjedő szabadságvesztéssel és/vagy korlátlan pénzbírsággal sújthatók. Ezen túlmenően a nemzetközi kartellekben – például az Egyesült államokban folytatott tevékenységekben – részt vevő személyek kiadatásra és büntetőjogi felelősségre vonásra is számíthatnak az alkalmazandó nemzeti versenyjog alapján. (Forrás: https://www.pinsentmasons.com/out-law/guides/competition-law---the-basics)
  6. Az egyik legsúlyosabb versenyjogi jogsértés, ha az ajánlattevő vállalkozások a közbeszerzési eljárás során összejátszanak, piacot osztanak fel vagy árakat határoznak meg. Az ettől való tartózkodást szolgálja, hogy a jogalkotó hazánkban is megteremtette a büntetőjogi felelősségre vonás lehetőségét. A hatályos Btk. ugyanis az ilyen jogsértéseket a „Versenyt korlátozó megállapodás közbeszerzési és koncessziós eljárásban” bűntettének tényállásán keresztül büntetni rendeli.
  7. A jogalkotó a fenti tényállást a Btk. Különös Részében, a XLII., „A fogyasztók érdekeit és a gazdasági verseny tisztaságát sértő bűncselekmények” elnevezésű fejezetében a 420. § alatt helyezte el.
  8. A fenti bűncselekmény kapcsán a Btk. 420. § (1) bekezdése rögzíti, hogy aki a közbeszerzési eljárás, illetve a koncesszióköteles tevékenységre vonatkozóan kiírt nyílt vagy zártkörű pályázat eredményének befolyásolása érdekében az árak, díjak, egyéb szerződéses feltételek rögzítésére vagy a piac felosztására irányuló megállapodást köt, vagy más összehangolt magatartást tanúsít, és ezzel a versenyt korlátozza, bűntett miatt egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
  9. A Btk. 420. § (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy az (1) bekezdés szerint büntetendő, aki a közbeszerzési eljárás, illetve a koncesszióköteles tevékenységre vonatkozóan kiírt nyílt vagy zártkörű pályázat eredményének befolyásolása érdekében a vállalkozások egyesülete, a köztestület, az egyesülés és más hasonló szervezet olyan döntésének a meghozatalában vesz részt, amely a versenyt korlátozza.
  10. A Btk. 420. § (3) bekezdése alapján a büntetés vétség miatt két évig terjedő szabadságvesztés, ha az (1) vagy (2) bekezdésben meghatározott bűncselekményt jelentős értéket meg nem haladó közbeszerzési értékre követik el.
  11. A Btk. 420. § (4) bekezdése kimondja, hogy nem büntethető az (1)–(3) bekezdésben meghatározott bűncselekmény elkövetője, ha a cselekményt, mielőtt az a büntetőügyekben eljáró hatóság tudomására jutott volna, a hatóságnak bejelenti, és az elkövetés körülményeit feltárja.
  12. A Btk. 420. § (5) bekezdése rögzíti, hogy nem büntethető az (1)–(3) bekezdésben meghatározott bűncselekmény elkövetője, ha a cselekmény elkövetésekor olyan vállalkozás vezető tisztségviselője, tagja, felügyelő bizottságának tagja, alkalmazottja vagy ezek megbízottja, amely – mielőtt a versenyfelügyeleti ügyekben eljáró hatóság az ügyben vizsgálatot indított volna – a cselekményre kiterjedően a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerinti bírság mellőzésére alapot adó kérelmet nyújtott be, és az elkövetés körülményeit feltárja.
  13. A Btk. 420. § (6) bekezdése alapján a büntetés korlátlanul enyhíthető, különös méltánylást érdemlő esetben mellőzhető azzal szemben, aki a bűncselekmény elkövetésekor olyan vállalkozás vezető tisztségviselője, tagja, felügyelőbizottságának tagja, alkalmazottja vagy ezek megbízottja, amely a versenyfelügyeleti ügyben eljáró hatóságnál a cselekményre kiterjedően a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény szerinti bírság mellőzésére vagy csökkentésére alapot adó kérelmet nyújtott be, és az elkövetés körülményeit feltárja.
  14. Nem versenykorlátozó egy megállapodás, ha egymástól nem független vállalkozások között jön létre. Ilyenek az egy vállalkozás-csoportba, azaz azonos tulajdonosi körhöz tartozó vállalkozások. Egy vállalkozás-csoportba tartozik a vállalkozás azokkal a vállalkozásokkal, amelyekkel anyavállalati, leányvállalati vagy testvérvállalati viszonyban van, azaz egymást irányítják vagy ugyanazon vállalkozások irányítása alatt állnak, függetlenül az áttételek számától. Nem versenykorlátozó a megállapodás akkor sem, ha a felek ugyan nincsenek egymással tulajdonosi jogokon alapuló irányítási viszonyban, azonban az egyik vállalkozás mégsem önálló, hanem a másik vállalkozás által meghatározott piaci magatartást folytat. Ezt a kapcsolatot a versenyjog valódi ügynöki megállapodásnak nevezi. (Forrás: https://www.gvh.hu/data/cms1001305/GVH_vkk_kiadvanyok_kartell_m.pdf)
  15. A Nemzeti Választási Bizottság a népszavazásra benyújtott kérdés kapcsán rögzíti, hogy versenyjogi szempontból azok az egymástól független vállalkozások, amelyek azonos munkavállalókért versenyeznek, egymás horizontális versenytársainak minősülnek a munkaerőért folytatott verseny piacán. A munkáltatók közti versenytársi viszony ráadásul attól függetlenül fennállhat, hogy az érintett vállalkozások milyen szektorban működnek, az általuk előállított termékek vagy nyújtott szolgáltatások tekintetében versenytársaknak minősülnek-e. Ha két egymástól független munkáltató horizontális versenytársnak minősül, akkor ez egyben azt is jelenti, hogy az egymás közti viszonyukban alkalmazandó a kartelltilalom. A fentiekből következően az azonos munkaerőért versenyző, egymás horizontális versenytársának minősülő munkáltatók számára tilos minden olyan magatartás, amelynek révén kifejezetten vagy akár csak hallgatólagosan is összehangolják a munkaerőért folytatott versenyt érintő tevékenységüket. Hiába tűnhetne ezért bár a munkáltatók szempontjából hatékony költségcsökkentő lépésnek egy bérplafon-megállapodás bevezetése, illetve az egymás munkavállalóinak elcsábításától való tartózkodás, az ilyen megállapodások versenyjogi szempontból kőkemény kartellnek minősülnek és tiltottak. Amellett, hogy ezek a megállapodások, illetve a megállapodás szintjét el nem érő, hallgatólagos megegyezések, úgynevezett gentlemen’s agreement-ek, komoly bírságot eredményezhetnek, egyes jogrendszerekben - így többek közt az Amerikai Egyesült Államokban – az úgynevezett „csupasz” versenykorlátozó megállapodásokat, amelyek nem kapcsolódnak semmilyen más jogszerű célhoz, hanem pusztán önmagukban állnak (ún. „naked restraint”) még büntetőjogi szankciók is fenyegetik.(Forrás: https://ado.hu/munkaugyek/kartellszabalyok-a-munkaeropiacon/)
  16. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a vállalkozások közötti megállapodásnak, magatartásaik összehangolásának és döntésének számtalan formája és intenzitása lehetséges.
  17. A megállapodás olyan két- vagy többoldalú jogügylet, amely tükrözi az érintett vállalatok közötti akarategységet. A megállapodással szemben sem a Btk., sem a Tpvt. nem támaszt alakszerűségi követelményeket. A megállapodás létrejöhet írásban és szóban (gentlemen’s agreement) egyaránt, de a kidolgozott és még alá nem írt szerződések, illetve szerződéstervezetek is értékelhetők adott esetben versenykorlátozó megállapodásként.
  18. A Nemzeti Választási Bizottság e körben utal a Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsának a Tpvt.-vel kapcsolatos, VJ/145/2001. számú elvi döntésére, amely szerint versenyjogi szempontból akkor is létrejön egy megállapodás, ha az a polgári jog vagy társasági jog előírásai alapján érvénytelennek bizonyulna. A vállalkozás megállapodásban való részvétele megállapítható, ha a megbeszélésen jelenlevő személy aláírásra nem volt jogosult, de a többi jelenlevő joggal feltételezte, hogy ennek alapján a vállalkozás a megállapodásnak megfelelően fog eljárni. (Forrás:  https://www.gvh.hu/pfile/file?path=/jogi_hatter/magyar_piacra_iranyado_szabalyozas/elvi_jelentosegu_
    dontesek/Elvi_jelentosegu_dontesek_2023_-_Tpvt..pdf1&inline=true    )
  19. A Nemzeti Választási Bizottság továbbá idézi a Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsának a Tpvt.-vel kapcsolatos, VJ/57/2007. számú elvi döntését is, amely kimondja, hogy összehangolt magatartás esetében a vállalkozások kifejezett megállapodás nélkül működnek egymással együtt. Az összehangolt magatartás megállapításához elegendő a vállalkozások közötti olyan kapcsolatfelvétel, amelynek célja vagy hatása a vállalkozások jövőbeni piaci magatartásának befolyásolása oly módon, hogy a vállalkozások közül egyesek vagy valamennyi vállalkozás felfedi(k) a jövőben követendő piaci magatartásukat, csökkentve ezáltal a versenyfolyamatban rejlő bizonytalanságot, ami a hatékony verseny egyik meghatározó mozgatórugója. Összehangolt magatartásnak minősül különösen a vállalkozás olyan összejövetelen való részvétele, amelyen a résztvevő vállalkozások jövőbeni piaci magatartásukra vonatkozó bizalmas információkat közölnek, cserélnek ki egymással, mivel a versenytársak tudomására hozott információkat azok szükségszerűen figyelembe veszik piaci magatartásuk meghatározásakor. A múltbéli adatok cseréje is bírhat ilyen hatással, ha azok nem minősülnek „történelminek”, ha közelmúltbeli adatok cseréjére kerül sor. A piacot jól ismerő szakemberek ezekből az adatokból meglehetősen nagy pontossággal meg tudják jósolni a többi piaci szereplő viselkedését. (Forrás: https://www.gvh.hu/pfile/file?path=/jogi_hatter/magyar_piacra_iranyado_szabalyozas/elvi_jelentosegu_dontesek/Elvi_jelentosegu_
    dontesek_2023_-_Tpvt..pdf1&inline=true    )
  20. A Nemzeti Választási Bizottság a döntés kapcsán pedig rögzíti, hogy az tipikusan a szervezet egyoldalú akaratnyilatkozata, amely különféle formákat ölthet, például szakmai szervezet, szövetség, társulás alapszabálya, működési szabálya, határozatai.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

  1. A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
  2. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
  3. A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), amely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
  4. A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgároknak tudatában kell lennie annak, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
  5. Mindenekelőtt a Nemzeti Választási Bizottság arra kíván rámutatni, hogy a népszavazási egyértelműség két eleme, a választópolgári és jogalkotói egyértelműség nem azonos szinonim fogalmak, közéjük nem lehet egyenlőségjelet tenni. Egy kérdés esetében a választópolgári egyértelműség ugyanis nem azonosítható a jogalkotói egyértelműséggel. Nem lehet kiindulni ugyanis abból a feltevésből, hogy amennyiben a jogalkotó számára egyértelmű, hogy a kérdés törvényalkotási kötelezettséget tartalmaz, az automatikusan egyértelmű a választópolgár számára is. Míg a népszavazási eljárás eredményeképp keletkező törvényalkotási kötelezettség előkészítéséért a jogszabályalkotásban jártas, erre vonatkozó szakértelemmel bíró szakemberek tesznek eleget, addig a kérdésben döntési lehetősége – a kérdés támogatása és a kérdésben való szavazás alkalmával – az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgárnak van. Éppen ezért szükséges elhatárolni és külön-külön megvizsgálni a népszavazási egyértelműség két elemét és emiatt elsődleges szempont a népszavazási kérdés megfogalmazása során az, hogy a kérdést a választópolgár valóban értse. Tisztában legyen a kérdésben szereplő fogalmak hétköznapi jelentésével és ezáltal azokat a következményeket, amelyek a kérdésre adott válasza alapján lehetségesek felmérhetők, előre láthatók legyenek. Csak így tudja valóban meghatározni és felelősen eldönteni az Országgyűlés jogalkotói munkájának tartalmát. {Lásd: 9/2016. NVB határozat}
  6. Ahogyan arra jelen határozat már utalt, a népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy a jogalkotó hozzon létre egy olyan új különös részi tényállást a Btk. rendszerében, amelynek célja kifejezetten a „Bérversenyt korlátozó kartell megállapodás” cselekményének büntetni rendelése („Egyetért-e Ön azzal, hogy aki bérversenyt korlátozó kartell megállapodást köt, egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő?”).
  7. A Nemzeti Választási Bizottság a kérdésegyértelműség vizsgálata során figyelemmel volt arra is, hogy a büntető jogalkotás tekintetében az Alkotmánybíróság még hangsúlyosabban vizsgálja a normavilágosság, egyértelműség, kiszámíthatóság követelményét, mint más jogágakat érintő jogalkotás esetén. {Vesd össze: 3258/2015. (XII. 22.) AB határozat, Indokolás [24]}
  8. A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt rögzíti, hogy bár Szervező a kérdésben nem szó szerint (nem a büntetőjogi dogmatikába illeszkedő módon) fogalmazta meg a szóban forgó törvényi tényállást, de annak elkövetési magatartását, illetve a bűncselekményhez kapcsolt szankciót egyértelműen megjelölte. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés ilyen formában történő megfogalmazása nem teljesíti sem a jogalkotói, sem a választópolgári egyértelműség követelményét sem.
  9. A jogalkotói egyértelműség azért sérül, mert a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy a kezdeményezés arra irányul, hogy a szóban forgó cselekményt kizárólag a kérdésben megjelölt módon rendelheti büntetni, azaz az adott elkövetési magatartás tekintetében minden esetben a büntetés kiszabását tartja alkalmazhatónak, vagy – figyelemmel az uniós szabályozásban ismertetett engedékenységi politikára is – a célzott jogalkotás lehetővé tenné a differenciáltabb szabályozást is. A kérdés tehát nem ad eligazítást a jogalkotó számára abban a tekintetben, hogy Szervező gondolkodik-e speciális büntethetőséget megszüntető okoknak, valamint a büntetés korlátlan enyhítését és különös méltánylást érdemlő esetben annak mellőzését lehetővé tevő körülményeknek a figyelembevételén, hasonlóan a „Versenyt korlátozó megállapodás közbeszerzési és koncessziós eljárásban” törvényi tényálláshoz. A bérversenyt korlátozó kartell megállapodás minden körülmények között történő büntetendősége és az esetleges speciális (versenyjogi) büntethetőségi akadályok érvényesítését megengedő szabályozás következményei nagy mértékben különböznek egymástól, így tehát sok tekintetben eltérő irányú szabályozást jelentenek.
  10. A Kúria egy közelmúltban meghozott döntésében leszögezte, hogy az Nsztv. 9. § (1) bekezdéséből fakadó követelmény azt jelenti, hogy – mivel az eredményes népszavazás az Országgyűlés törvényalkotási jogkörének alkotmányos korlátozása, mert az abból következő döntéseket meg kell hoznia – a jogalkotási kötelezettség tekintetében a népszavazás eredményének konkrétnak és határozottnak kell lennie, vagyis a törvényalkotó számára világosnak kell lennie annak, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotás szükséges annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen. Ezt azonban kizárja, ha az Országgyűlés többféle, akár egymással ellentétes szabályozási módon is teljesítheti kötelezettségét. Ilyenkor nem teljesül a jogalkotói egyértelműség követelménye. {Kúria, Knk.IV.39.039/2025/3. végzés Indokolás [31]} A kérdés a fentiekre figyelemmel tehát nem teljesíti a jogalkotói egyértelműség követelményét, mert az Országgyűlés számára nem lenne egyértelmű, hogy pontosan milyen tartalmú jogalkotásra lenne köteles egy, a kérdés alapján tartott érvényes és eredményes népszavazás esetén.
  11. A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés megfogalmazása nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének sem, mert egyfelől az átlagos tudással és ismeretekkel bíró, a hatályos jogi szabályozások körében átlagosan jártas ismeretekkel rendelkező választópolgár számára nem teljesen átlátható a büntetni rendelt cselekmény háttérszabályozásának releváns rendelkezései, így például a vertikális vagy horizontális kartell különbsége, a csekély jelentőség jogi értékelése. Másfelől a jogalkotói egyértelműség kapcsán felvetett többértelműség a választópolgárok számára sem teszi egyértelművé a kérdést.
  12. A Kúria több eseti döntésében (Knk.IV.37.391/2017/3., Knk.VII.37.411/2017/3., Knk.VII.37.941/2018/2., Knk.II.37.302/2020/3.) arra mutatott rá, hogy sérti a kérdés-egyértelműség követelményét, ha a választópolgárnak a feltett kérdés alapján nincs módjában átlátni a döntése érdemi következményeit, mert annak nem ismerheti lényegi összefüggéseit, ugyanis ahhoz olyan speciális szakmai, információbeli ismeretek kellenének, ami nem várható el.
  13. A fent kifejtett jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, amely miatt az Nsztv. 11. §-a alapján a kérdés hitelesítése megtagadásának van helye.

V.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

  1.  A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1), (2) és (3) bekezdésén; az Nsztv. 2-4. §-án, 6. §-án, 8. §-án, 9. §-án, a 10. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) bekezdésén, a Tpvt. 2. §-án, 11. §-13. §-ain, 78. §-án, valamint 78/A §-án, az EUMSZ 101. cikkén, a Rendelet 3. cikkén, az Irányelv (64) és (65) bekezdésén, a Btk. 420. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2025. július 8.

Dr. Sasvári Róbert

a Nemzeti Választási Bizottság

elnök