2. Kérdések és válaszok a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény egyes rendelkezéseinek alkalmazásához
Lehet-e önkormányzati képviselő az önkormányzati intézmény vezetője, közalkalmazott dolgozója?
A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény 5. §-a sorolja fel azokat a személyeket, akik a törvény hatálybalépését (a 2002. évi önkormányzati általános választás napja) és megválasztásukat követően önkormányzati képviselőként összeférhetetlen helyzetbe kerülhetnek.
A törvény a közalkalmazottakra nem tartalmaz összeférhetetlenségi szabályt, esetükben nem lesz összeférhetetlenség.
Lehet-e önkormányzati képviselő a jegyző (főjegyző, körjegyző), aljegyző?
A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény 5. § c) pontja szerint nem lehet önkormányzati képviselő a jegyző (a főjegyző, a körjegyző), az aljegyző.
A törvényt előkészítők és a jogszabályt megalkotó Országgyűlés akarata pontosan arra irányult, hogy az összeférhetetlenségi szabályok meghatározása során – egyéb elvek érvényesítése mellett – a hatalmi ágak elválasztása következetesen történjen meg. Ezért nem lehetnek sehol sem önkormányzati képviselők a végrehajtó apparátus e törvényben kiemelt vezetői: a központi államigazgatási szerv köztisztviselője, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője, köztisztviselője, a jegyző (a főjegyző, a körjegyző), az aljegyző.
Lehet-e önkormányzati képviselő a vállalkozó háziorvos, vagy, aki a saját gazdasági társaságában vezető tisztségviselő, felügyelő bizottsági tag?
A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény 5. § e) pontjának első fordulata szerint annak az orvosnak, aki az önkormányzattal, vagy szervével szerződik (tehát vállalkozó háziorvos), megválasztása esetén választania kell hivatása vagy képviselői jogállása között, mert fennáll az összeférhetetlenség. Ismert, hogy a működés tárgyi feltételeiről – a finanszírozás egyes elemeinek változása mellett is – az önkormányzatok gondoskodnak, illetve a gondoskodásban részt vállalnak. Előfordulnak természetesen kivételek is, ezt azonban a normatív szabályozás egyedileg nem tudja, és nem is kívánja kezelni.
Az 5. § e) pontjának második fordulata szerint az a képviselő-jelölt is összeférhetetlen helyzetbe kerül, aki saját gazdasági társaságában vezető tisztségviselő, felügyelő-bizottsági tag, mert a törvény rendszertani értelmezése szerint személyes közreműködő, tehát személyesen érintett. Gazdasági társaság tagja esetén az alapító okirat tanulmányozása alapján lehet megállapítani, hogy a jelölt a gazdasági társaságokról szóló törvény alapján személyes közreműködő, vagy sem.
Gazdasági társaság alkalmazottjára nem vonatkoznak az összeférhetetlenségi szabályok.
Többször felvetődött az a kérdés, hogy hogyan kell megítélni azokat a szerződéseket, amelyeket a háziorvos akár maga, akár a személyes közreműködésével működő gazdasági társaság kötelező önkormányzati feladat ellátására a képviselő-testülettel vagy a képviselőtestület szervével köt. A jogalkotó gyűjtőkategóriaként nevesített szerződésfajtákat. Nem a szerződés konkrét elnevezése, hanem annak tartalma alapozza meg az összeférhetetlenséget.
Lehet-e önkormányzati képviselő, illetve polgármester a helyi és körzeti műsorszolgáltató, lapkiadó, lapterjesztő vezetője, vezető testületének tagja, ügyvezetője, ezek vezető állású alkalmazottja?
A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény 5. § j) pontja, illetve a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 33/A. § (1) bekezdésének s) pontja szerint önkormányzati képviselő, illetve polgármester nem lehet – egyebek mellett – lapkiadó, lapterjesztő vezetője, vezető testületének tagja, ügyvezetője, ezek vezető állású alkalmazottja.
Annak eldöntéséhez, hogy a polgármester, illetve települési képviselő lehet-e a helyi önkormányzat által kiadott lap szerkesztője, illetve szerkesztőbizottságának elnöke, a sajtóról szóló 1986. évi II. törvény (a továbbiakban: Tv.), illetve a végrehajtásáról szóló 12/1986. (IV. 22.) MT rendelet egyes rendelkezései adnak eligazítást.
Mind a Tv., mind a végrehajtására kiadott kormányrendeletek külön rendelkeznek az időszaki lap alapítójáról, kiadójáról, a szerkesztő személyéről, illetve feladatairól. Ennek alapján megállapítható, hogy külön szervezet, illetve személyek végzik a lap szerkesztését, illetve az időszaki lap kiadásával kapcsolatos egyéb tevékenységet. Az összeférhetetlenségi törvény a helyi lapnál végzett szerkesztői tevékenységet önmagában nem tekinti összeférhetetlennek.
A Tv. 7. §-a külön rendelkezik a lap alapítójáról, a 8. § a lap kiadójáról, valamint a 18. § az ún. felelős személyekről. A Tv. 7. § (1) bekezdése alapján időszaki lapot természetes személy, jogi személy, valamint ezek jogi személyiséggel nem rendelkező társasága alapíthat. E rendelkezés alapján az önkormányzat képviselőtestülete dönthet időszaki lap alapításáról. A Tv. 8. § (1) bekezdése szerint az időszaki lap kiadója a lap alapítója, továbbá a lapkiadói tevékenységre jogosult szervezet lehet. Abban az esetben, ha az önkormányzat egyben a lap kiadója is, abban az esetben a 2000. évi XCVI. törvényben megfogalmazott összeférhetetlenségi okok fennállnak, hiszen a polgármester, illetve a képviselő nem lehet a lapkiadó vezetője. Egyéb összeférhetetlenségi okra okot adó körülményt pedig a lap kiadására vonatkozó rendelkezések, a lapkiadó szervezetére, működésére vonatkozó rendelkezések ismeretében lehet meghatározni.
Célszerű, hogy az esetleg fennálló összeférhetetlenségi okok megszüntetése érdekében a helyi lap kiadásával lapkiadói tevékenységet végző szervezetet bízzanak meg, és ezzel egyértelműen zárják ki az esetleg felmerült összeférhetetlenségi okokat.
Lehet-e önkormányzati képviselő az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság által alapított gazdasági társaság cégvezetője?
A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény 5. §-a határozza meg az önkormányzati képviselővel kapcsolatos gazdasági összeférhetetlenségi eseteket. E § i) pontja szerint az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság által alapított gazdasági társaság vezérigazgatója, vezérigazgató-helyettese, igazgatója, igazgató-helyettese, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének tagja nem lehet önkormányzati képviselő. E rendelkezés nem nevesíti a cégvezetőt. A gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény 39. §-a rendelkezik a gazdasági társaságok képviseletéről, illetve a cégvezetőre vonatkozó egyes rendelkezésekről. A cégvezető nem tekinthető a gazdasági társaság vezető tisztségviselőjének, ezért vele szemben nem áll fenn összeférhetetlenségi ok. Megjegyezni kívánjuk azonban, hogy a 2000. évi XCVI. törvény 5. §-ának h) pontja esetében az önkormányzat tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság esetén már összeférhetetlenség keletkezhet a társasággal munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetővel szemben.
Lehet-e polgármester, alpolgármester a képviselő-testület által alapított költségvetési szerv vezetője, vezető-helyettese, gazdasági vezetője, továbbá olyan közalkalmazott, aki kinevezését, megbízását a képviselő-testülettől kapja?
A helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény tartalmazza a helyi önkormányzati képviselőkre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat.
E törvény 5. §-a az intézményvezetői tisztséget képviselő tekintetében nem tekinti összeférhetetlennek.
E törvény 16. §-a a polgármesterrel szemben fogalmaz meg összeférhetetlenségi okot, mely szerint a polgármester nem lehet a képviselőtestület által alapított költségvetési szerv vezetője, vezető-helyettese, gazdasági vezetője, továbbá olyan közalkalmazott, aki kinevezését, megbízatását a képviselőtestülettől kapta.
Lehet-e települési képviselő saját megyéjében a megyei közgyűlés elnöke, alelnöke?
A megyei közgyűlés elnöke, alelnöke lehet saját megyéjében a települési képviselőtestület tagja. Az összeférhetetlenségi eset helyes értelmezése a megyei közgyűlés tisztségviselője esetében az, hogy a 33/A. § a más megye közgyűlésének tagját tekinti összeférhetetlennek, nem pedig más települési képviselőtestület tagját. Abban az esetben, ha a polgármester alatt a közgyűlés elnökét kell érteni az Ötv. alapján, úgy a más település alatt más közgyűlést, illetve annak tagját kell behelyettesíteni.
Fentiek összegzésekét – a 33/A. § rendszertani értelmezése alapján –nem lehet kizárni azt, hogy a települési önkormányzat képviselő-testületének a tagja a megyei közgyűlés tisztségviselője legyen.
Lehet-e megyei jogú város közgyűlésének képviselője a megyei közgyűlés elnöke, alelnöke?
Korábban valóban felvetődött az a probléma, hogy a megyei jogú város közgyűlésének tagja lehet-e a megyei közgyűlés tisztségviselője.
Ezt a problémát oldotta meg a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. 46. §-ának egy új (4) bekezdésével való kiegészítése, amely szerint:
„(4) Ha a jelölt a listáról és a megyei jogú város képviselő-testülete tagjaként egyaránt mandátumot kapna, úgy nyilatkoznia kell, hogy melyiket fogadja el. Az el nem fogadott mandátumot törölni kell.” [2000. évi XCVI. törvény 14. §]
Vonatkozik-e a gazdasági összeférhetetlenség a közhasznú társaságra?
A 2000. évi XCVI. törvény a gazdasági társaság gyűjtőfogalmat használja a gazdasági összeférhetetlenség szabályozása során. Tekintettel arra, hogy a gazdasági társaságokról szóló 1997: CXLIV. törvény (Gt.) nem tekinti gazdasági társaságnak a közhasznú társaságot – „2. § (2) Jogi személyiség nélküli gazdasági társaság: a közkereseti és a betéti társaság. Jogi személyiségű gazdasági társaság: a közös vállalat, a korlátolt felelősségű társaság és a részvénytársaság” –, meg kell vizsgálni a Polgári törvénykönyvről szóló 1959. IV. törvény (Ptk.) ide vonatkozó szabályait is.
A Ptk. 57. §-ában rögzíti, hogy „(1) A közhasznú társaság közhasznú – a társadalom közös szükségleteinek kielégítését nyereség- és vagyonszerzési cél nélkül szolgáló – tevékenységet rendszeresen végző jogi személy. A közhasznú társaság üzletszerű gazdasági tevékenységet a közhasznú tevékenység elősegítése érdekében folytathat, a társaság tevékenységéből származó nyereség nem osztható fel a tagok között.
(2) A közhasznú társaságra az e törvényben meghatározott eltérésekkel a gazdasági társaságokról szóló törvénynek a gazdasági társaságokra irányadó közös szabályait, valamint a korlátolt felelősségű társaságokra vonatkozó szabályait kell megfelelően alkalmazni.”
Mint látható, a közhasznú társaság gazdasági tevékenység végzésére is jogosult, ezért talán célszerűnek tűnne minden egyes esetben vizsgálni ezt a gazdasági tevékenységet az összeférhetetlenség szempontjából is. Erre azonban nincs jogszabályi felhatalmazás. Ennek hiányában – és az írott jog alapján álló bírói gyakorlat ismeretében – csak azt fogalmazhatjuk meg, hogy – véleményünk szerint – a törvény szabályai közhasznú társaság esetében a gazdasági összeférhetetlenség megállapítására nem elegendőek.
A 2002. évi általános önkormányzati választás napján hatályba lépő, a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény Ötv-t módosító szakaszában taxatíve felsorolt polgármesteri összeférhetetlenségi szabályok szintén a gazdasági társaság gyűjtőfogalmat rögzítik. A fenti jogértelmezés alapján megállapíthatjuk, hogy a jogalkotó a jövőben sem kívánja a gazdasági összeférhetetlenség körébe a közhasznú társaságokat bevonni.
A törvény 6. §-a szerint „Az önkormányzati képviselő tiszteletdíját, más járandóságot – a költségtérítés kivételével – nem vehet fel az önkormányzat által létrehozott közalapítványban, közhasznú társaságban végzett tevékenységéért.”
Amennyiben a képviselő a költségtérítésen kívül járandóságot (pl. munkabért) vesz fel – a 6. § rendszertani értelmezése szerint – összeférhetetlenség keletkezik.
A 2000. évi XCVI. törvény alkalmazásában az 5. § szerinti gazdasági társaságon értjük-e a szövetkezetet, egyesületet, a közhasznú társaságot, a közalapítványt?
A törvény 5. §-a a gazdasági társaság gyűjtőfogalmat használja a gazdasági összeférhetetlenség szabályozása során. A gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény nem tekinti gazdasági társaságnak a szövetkezetet, az egyesületet, a közhasznú társaságot, a közalapítványt.
A szövetkezekről szóló 1992. évi I. törvény szerint a szövetkezet gazdálkodik és minden olyan tevékenységet folytathat, amelyet törvény nem utal más formájú gazdálkodó szervezet vagy az állam (állami szerv) kizárólagos tevékenységi körébe. Ezért talán célszerűnek tűnne minden egyes esetben vizsgálni ezt a tevékenységet az összeférhetetlenség szempontjából is. Erre azonban nincs jogszabályi felhatalmazás. Ennek hiányában – és az írott jog alapján álló bírói gyakorlat ismeretében – csak azt fogalmazhatjuk meg, hogy véleményünk szerint a törvény szabályai szövetkezet esetében a gazdasági összeférhetetlenség megállapítására nem elegendőek.
A Ptk. 74/G. § (1)-(2) bekezdése szerint a közalapítvány olyan alapítvány, amelyet a helyi önkormányzat képviselő-testülete közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából hoz létre. Közfeladatnak minősül az a helyi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról – jogszabály alapján – az önkormányzatnak kell gondoskodnia. Mivel közfeladatról van szó, ezért nem keletkezik összeférhetetlenség a kuratórium tagjai esetében. Összeférhetetlen helyzetbe kerül viszont a kezelő szerv tisztségviselője, a kuratórium elnöke, és ha van, a titkára is. A Ptk. 74/C. §-ához fűzött indokolás szerint a kezelő szerv ugyanis azonos a kuratóriummal.
Felhívjuk a figyelmet, hogy a kuratórium tagja esetében is összeférhetetlenség keletkezhet, amennyiben megszegi a 2000. évi XCVI. törvény 6. §-ában foglalt, járandóságra vonatkozó szabályokat.
Hogyan kell értelmezni a törvény 5. § d) pontját, lesz-e összeférhetetlenség, ha a területfejlesztési tanács munkaszervezete közhasznú társaság, és annak munkavállalója kíván önkormányzati képviselő lenni?
A törvény szerint a területileg illetékes területfejlesztési tanács bármely szervezeti formában dolgozó munkavállalója esetében összeférhetetlenség keletkezik.
A polgármesteri hivatal nem köztisztviselő (ügykezelő, fizikai alkalmazott) dolgozói esetében van-e összeférhetetlenség?
A Munka Törvénykönyve 193/U. §-a alapján a munkavállaló nem lehet önkormányzati képviselő annál az önkormányzatnál, amely őt alkalmazza. [2001. évi XXXVI. törvény 85. §].
Lehet-e polgármester vízi közmű társulat intézőbizottságának elnöke?
Annak eldöntése, hogy a polgármester a jövőben betöltheti-e a vízi közmű társulat intéző bizottságának elnöki tisztségét, az összeférhetetlenségi szabályok rendszertani értelmezése alapján lehetséges. Az Ötv. módosított 33/A. § (1) bekezdése szerint a polgármester nem lehet a képviselő-testület által alapított költségvetési szerv vezetője, a vállalat, önkormányzati tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság, illetve az önkormányzati tulajdon részesedésével működő gazdasági társaság által alapított gazdasági társaság meghatározott tisztségviselője, továbbá a főállású polgármester a gazdasági társaság vezető tisztségviselője, igazgatótanácsának, igazgatóságának vagy vezető testületének, felügyelő bizottságának tagja, valamint a társasággal munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló más jogviszonyban álló vezetője (vezérigazgatója).
A vízgazdálkodási társulat nem minősül a Kj.tv. alkalmazása szempontjából gazdasági társaságnak annak ellenére, hogy a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 34. § (2) bekezdése alapján a társulás létrehozására, szervezetére, működésére, megszűnésére, egyesülésére, illetve szétválására, valamint választott tisztségviselőinek felelősségére a Gt. általános részének rendelkezéseit kell alkalmazni. Ennek oka az, hogy e § jogi személyiséggel rendelkező gazdasági szervezetként határozza meg a vízgazdálkodási társulatokat, továbbá az a Ptk. 685. § c) pontja a gazdálkodó szervezetek fogalma alatt külön nevesíti a gazdasági társaságot és a vízgazdálkodási társulatot is.
A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 39. §-a ugyan vezető tisztségviselőnek tekinti az intézőbizottság elnökét és tagjait, azonban e tisztség nem azonos a Kj.tv. 16. §-ával megállapított Ötv. 33/A. § (2) bekezdés bb) pontjában meghatározott gazdasági társaság vezető tisztségviselőjével, így annak betöltése nem összeférhetetlen a polgármesteri tisztséggel.