Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros XI. kerületi önkormányzata képviselő-testületének a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 2/1992. (III. 19.) rendelete 9. §-a törvényellenes, ezért ezt a rendelkezést megsemmisíti.

A megsemmisített rendelkezés e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele napján veszti hatályát.

E rendelet 6. §-a (1) bekezdésének a)-g) pontja, valamint 21. §-a alkotmány- illetve törvényellenessége megállapítására vonatkozó indítványt és e rendelkezések megsemmisítésére irányuló kérelmet az Alkotmánybíróság elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

A köztársasági megbízott - mivel a törvényességi ellenőrzés keretében kiadott felhívására a Budapest Főváros XI. kerületi képviselő-testülete nem intézkedett - a XI. kerületi önkormányzatnak a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 2/1992. (III. 19.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 6., 9. és 21. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezések ellentétesek az Alkotmány 42. §-ával, 44. § (1) bekezdésével, 44/A. § (2) bekezdésével, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) bizonyos előírásaival. A 6. § (1) bekezdése az indítványozó szerint azért törvénysértő, "mert az Ötv. 48. §-ával ellentétesen felsorolja azokat a kérdéseket, amelyekben kizárólag helyi népszavazás dönthet a kerületben".

Arra is hivatkozott, hogy az Ör. 6. § (1) bekezdésének g) pontja nem tesz különbséget a településrészen tartott helyi népszavazás és a település valamennyi választópolgárát érintő népszavazás között, s így a népszavazást kezdeményezők arányát minden esetben a település összes választópolgára számához kell viszonyítani.

A felülvizsgálati és megsemmisítés iránti kezdeményezés az Ör. 9. §-ában foglalt rendelkezést is kifogásolta, mivel az "leszűkíti a már eredményesen kezdeményezett népszavazás elrendelése tárgyában hozható érvényes határozatok számát, így alkalmas arra, hogy a választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzáshoz való, Alkotmányban biztosított jogot korlátozza".

Az Ör. 21. §-át az indítványozó azért tartotta törvénysértőnek, mert e rendelkezés szerint a helyi népszavazást a helyi önkormányzati képviselők választására kialakított szavazókörben kell lefolytatni. Ez a területi beosztás pedig - az indítványozó véleménye szerint - nem feltétlenül egyezik meg a helyi népszavazással érintett településrésszel.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a felülvizsgálati és megsemmisítés iránti kezdeményezés az alábbiak szerint megalapozott.

1. Az Ör. 3. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "a döntéshozatal céljából elrendelt helyi népszavazás eredménye a képviselő-testületre nézve kötelező".

A 6. § pedig megállapítja:

"(1) A következő kérdésekben csak helyi népszavazás dönthet:

a) a kerületnek más kerülettel való egyesítésének kezdeményezése,

b) más kerülettel közös képviselő-testület kialakítása,

c) városrésznek a kerületből való kiválására és új kerület alakítására irányuló kezdeményezés,

d) kerületnek vagy városrészi önkormányzatának a fővárosból való kiválására és önálló önkormányzattá nyilvánítására irányuló kezdeményezés,

e) városrésznek a kerülettől más kerülethez való csatolásának kezdeményezése,

f) városrészi önkormányzat létrehozására irányuló kezdeményezés,

g) azokban a kérdésekben, amelyeket a választópolgárok legalább 10%-a [Ötv. 47. § (1) bekezdés d) pont] kezdeményez.

(2) Ha a törvény másként nem rendelkezik, az (1) bekezdés c), d), e) és f) pontjában foglalt esetekben a helyi népszavazásban az érintett városrész választópolgárai vehetnek részt."

Az Ör. előbbiekben idézett, az indítványozó által kifogásolt 6. §-ának rendelkezései a kerületi tagozódás megváltoztatásával, illetve a fővárosi önkormányzati rendszer módosításával összefüggő előírásokat tartalmaznak. Az Ötv. 62. § (2) bekezdése szerint "a főváros önkormányzati rendszerének részletes szabályait az e fejezetben foglalt felhatalmazások alapján külön törvény (a továbbiakban: fővárosi törvény) tartalmazza". A fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: Ftv.) a kerületi tagozódás megváltoztatásának Országgyűlés előtti kezdeményezési jogával a változtatásban közvetlenül érintett kerületi önkormányzat képviselő-testületét, a fővárosi közgyűlést, illetve a Kormányt ruházza fel.

Az Ftv. e tárgykörre vonatkozó rendelkezései ugyanis a következőket állapítják meg.

"3. § (1) A főváros határán belül a kerületi tagozódás megváltoztatását bármelyik területileg közvetlenül érintett kerületi önkormányzat képviselő-testülete, vagy a fővárosi önkormányzat közgyűlése kezdeményezheti az Országgyűlésnél.

(2) A fővárosi kerületi önkormányzat képviselő-testülete vagy a fővárosi önkormányzat közgyűlése az Országgyűléshez a kezdeményezést csak a változásban érintett többi kerületi képviselő-testület, illetve a fővárosi közgyűlés véleményével nyújthatja be.

(3) A kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezése esetén az érintett fővárosi kerületi önkormányzat képviselő-testülete a kerületi tagozódás megváltoztatása kérdésében helyi népszavazást köteles kitűzni.

(4) Amennyiben a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezője a főváros közgyűlése, a helyi népszavazást a tervezett területi változással érintett kerületekben a kerületi képviselő-testület köteles kitűzni. Ebben az esetben a helyi népszavazás költségeit a fővárosi önkormányzat viseli.

(5) Fővárosi kerület területrészének más kerülethez való csatolását az érintett kerületi önkormányzatok képviselő-testületei - a fővárosi közgyűlés állásfoglalásával - kezdeményezhetik az Országgyűlésnél.

4. § (1) A főváros határával közvetlenül érintkező fővárosi kerület képviselő-testülete helyi népszavazással kezdeményezheti a kerületnek vagy városrészi önkormányzatának a fővárosból való kiválását és önálló önkormányzattá nyilvánítását.

(2) A fővároshoz csatlakozni kívánó, vele határos települési önkormányzat képviselő-testülete a csatlakozás kérdésében saját településén helyi népszavazást köteles kitűzni.

5. § Amennyiben az új kerületi tagozódás a főváros közigazgatási határát is érinti, a kezdeményezés a helyi népszavazás eredményével az Országgyűléshez csak a fővárosi közgyűlés, az érintett települési önkormányzat képviselő-testülete, valamint a változással érintett határos megye közgyűlésének véleményével nyújtható be.

6. § A 3-5. §-ban megjelölt kezdeményezési jogosultság a Kormányt is megilleti. Ilyen esetben a helyi népszavazást a tervezett területi változtatással közvetlenül érintett települési önkormányzat köteles kiírni. A népszavazás költségét a Kormány viseli."

A helyi népszavazás és a képviselő-testület döntési jogköre összefüggésére vonatkozóan az Ötv. 48. §-a a következő rendelkezést tartalmazza. "A népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Eredménytelen helyi népszavazás esetén a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület dönthet. Ugyanabban a kérdésben helyi népszavazást egy éven belül nem lehet kitűzni, akkor sem, ha a helyi népszavazás eredménytelen volt." Az idézett rendelkezések összevetéséből kitűnik, hogy az Ör. 6. §-a (1) bekezdésében meghatározott ügyekben a helyi népszavazás szerepe, joghatása eltérő. Amennyiben a tagozódásváltoztatást a képviselő-testület kezdeményezi, az Ftv. idézett rendelkezései szerint kitűzött helyi népszavazás eredménye az Ötv. 48. §-ában foglaltak szerint a képviselő-testületre kötelező. Abban az esetben viszont, amikor a kerületi tagozódás változásának kezdeményezője a közgyűlés, illetve a Kormány, akkor a kötelezően kitűzendő helyi népszavazás csak konzultatív, tehát véleménynyilvánító szerepre hivatott. Az ilyen népszavazás eredménye az adott ügyre vonatkozóan csupán a testületi kezdeményezés véleményezésére irányul. Az Ftv. idézett rendelkezései alapján kötelezően kitűzött helyi népszavazásra ugyanis csak az a szerep hárul, hogy tájékoztatást nyújtson az Országgyűlésnek az érintett települések választópolgárainak a fővárosi közgyűlés, illetve a Kormány előterjesztésére vonatkozó véleményéről.

A kerületi tagozódás megváltoztatásának lakossági kezdeményezése esetén pedig az e tárgykörben elrendelt érvényes és eredményes népszavazás "döntése" az egyébként testületi hatáskörbe tartozó tagozódásváltoztatás iránti kezdeményezés kezdeményezésének minősül. Az Ötv. 48. §-ából az következik, hogy a helyi népszavazás eredménye ebben az esetben kötelező a képviselő-testületre.

Az indítványozó az Ör. 6. § (1) bekezdését az Ötv. 48. §-ába való ütközése miatt támadta. E rendelkezések törvényellenességét azonban az Alkotmánybíróság nem állapította meg, mivel a helyi népszavazás eredménye az Ör.-ben szabályozott tárgykörökben is kizárólag a képviselő-testületre kötelező. Megalapozatlan az indítványból kicsengő az az állítás is, hogy az Ör. 6. § (1) bekezdése azért törvénysértő, mert nem utal az Ötv. 48. §-ában foglalt arra az előírásra, amely szerint "eredménytelen népszavazás esetén - függetlenül attól, hogy az adott témában a testület köteles kiírni a népszavazást - a népszavazásra bocsátott kérdésben a képviselő-testület dönthet". Az Ötv. 48. §-ába foglalt rendelkezés az Ör.-be való felvétel nélkül is hatályos és kötelező erejű előírás.

Az Ör. 6. § (1) bekezdésének d) pontja szerint [az Ötv. 47. § (1) bekezdésének d) pontjában foglaltak alapján] a választópolgárok legalább 10%-a által kezdeményezett kérdésekben csak helyi népszavazás dönthet. Bár ez az előírás nem tartalmaz kifejezetten differenciált rendelkezést arra az esetre vonatkozóan, amikor nem a kerület valamennyi választópolgárát, hanem az adott népszavazási tárgykör sajátosságainak megfelelően csak valamely kerületrész lakosságát érinti a népszavazásra feltett kérdés, az Ötv. 47. § (1) bekezdésének d) pontjára utalás azonban magában foglalja a differenciált értelmezés szükségességét. Ezért a kifogásolt rendelkezés nem törvényellenes. Az Alkotmánybíróság 71/1992. (XII. 21.) AB határozata is utalt már arra, hogy "a helyi népszavazás kezdeményezésére jogosultak számát az adott településen (településrészen) részvételre jogosult öszszes választópolgár számához viszonyítva, az Ötv. 47. § (1) bekezdése, illetve az ennek figyelembevételével alkotott önkormányzati rendeleti előírás alapján kell megállapítani".

2. Az indítványozó az Ör. 9. §-át is kifogásolta. E rendelkezés szerint "a helyi népszavazás elrendeléséhez a megválasztott települési képviselők 3/5-ének, azaz 31 fő képviselőnek a szavazata szükséges".

Az Ötv. 10. § c) pontjának első fordulata szerint a képviselő-testület kizárólagos hatásköri jogosítványa a helyi népszavazás kiírása. E törvénynek a képviselő-testület működését szabályozó rendelkezései, így az Ötv. 15. § (1) bekezdésének a minősített többségre vonatkozó előírása a helyi népszavazás kiírását nem tekinti olyan tárgykörnek, amelyben minősített többséggel alkotható döntés. E bekezdés második fordulata azonban lehetővé teszi, hogy a minősített többséggel eldönthető ügyek körét a szervezeti és működési szabályzat bővítse. A XI. kerületi önkormányzat képviselő-testületének ideiglenes szervezeti és működési szabályzata erre vonatkozóan nem tartalmaz rendelkezést. Mindezekből kitűnik, hogy az az önkormányzati rendeleti szabályozás, amely nem az SzMSz-ben állapítja meg a minősített többséggel eldönthető ügyek körét, törvényellenes.

Az Alkotmánybíróság az Ör. 9. §-ának tartalmi vizsgálatát is elvégezte. Az Ötv. a helyi népszavazásra vonatkozó rendelkezései sorában megállapít olyan tárgyköröket, amelyekben a képviselő-testület köteles kiírni a népszavazást [a 46. § (1) bekezdése, valamint a 47. § (2) bekezdése], az ügyek másik csoportjában lehetővé teszi a helyi népszavazás elrendelését [46. § (3) bekezdés], s meghatározza azokat a tárgyköröket is, amelyekben nem rendelhető el helyi népszavazás [46. § (4) bekezdés]. Az említett rendelkezések összevetéséből az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a helyi népszavazás kiírásának kötelező eseteiben a képviselő-testület nem írhat elő az egyszerű többségnél szigorúbb feltételeket a népszavazás kiírására vonatkozó döntés megalkotására. Az Ötv. 46. § (1) bekezdésében foglalt tárgykörökben, valamint a 47. § (2) bekezdésében meghatározott esetben ugyanis a képviselő-testületnek a népszavazás kiírását illetően nincs mérlegelési joga. Amennyiben a népszavazás kiírására irányuló kezdeményezés az Ötv. előírásainak megfelel [47. § (1) bekezdés d) pontja és (2) bekezdése], a képviselő-testület az Ötv. 47. § (3) bekezdése [adott esetben (4) bekezdése] szerint köteles azt kitűzni. A helyi népszavazás kiírása az Ftv. 3. § (3) és (4) bekezdésében, valamint a 6. §-ában meghatározott esetekben is kötelező. Mivel az Ör. a képviselő-testület eltérő tartalmú döntési joga szerint a népszavazási tárgykörökre nem határozott meg differenciált rendelkezést, s így az Ötv. 46. § (1) és 47. § (2) bekezdésében megállapított kérdésekre, valamint az Ftv.-nek az előbbiekben már idézett rendelkezéseiben szabályozott, a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezésével kapcsolatos ügyekre vonatkozóan is az Ör. 9. §-át rendelte alkalmazni, az Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést a helyi népszavazás útján történő önkormányzási jog sérelme miatt törvényellenesnek minősítette és megsemmisítette.

3. Az Ör. ugyancsak sérelmezett 21. §-a azt írja elő, hogy "a helyi népszavazást a helyi önkormányzati képviselők választására kialakított szavazókörökben kell lefolytatni". Az önkormányzati képviselők választására kialakítandó szavazókörökről a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övtv.) III. fejezete tartalmaz rendelkezést. Az Övtv. 12. § (1) bekezdése a következőket határozza meg: "A szavazókörök számát, sorszámát és területi beosztását a jegyző legkésőbb a választás napja előtt 40 nappal állapítja meg úgy, hogy egy szavazókörre mintegy 600-1000 választópolgár jusson, de minden községben legyen legalább egy szavazókör." A helyi népszavazás lehetséges tárgykörei (így különösen az Ötv.-ben is szabályozott, a települések, illetve településrészek helyzetét érintő ügyek) sajátosságaiból fakad, hogy a helyi népszavazással érintett településrész kijelölésére számos esetben csak a népszavazás kitűzésével egyidejűleg születik döntés. A szavazókörök és a helyi népszavazással érintett településrészek területe tehát nem valamennyi népszavazási tárgykör esetében azonos. Az Ör. 21. §-a a népszavazás lebonyolításának rendjére, s nem a résztvevők körének meghatározására vonatkozóan tartalmaz előírást. Így ebből a rendelkezésből nem fakad az a követelmény, hogy valamennyi népszavazási tárgykörben minden, az adott szavazókörben választójoggal rendelkező személynek joga van részt venni a helyi népszavazásban. Az Ötv. vonatkozó előírásaiból kitűnik, hogy a települések helyzetét érintő, bizonyos státuskérdésekben tartott helyi népszavazásban az érintett településrész választópolgárai vehetnek részt. Ezért a vizsgált rendelkezés törvényes tartalma az lehet, hogy a helyi népszavazás sajátosságainak megfelelően biztosítsa a helyi népszavazás lebonyolítását az önkormányzati képviselők választására kialakított szavazókörökben.