A városok és községek társulási formáinak nagyon komoly gyökerei, hagyományai voltak ebben az országban. Nem politikai, hanem történelmi és szakmai ténykérdés, hogy igazgatási szempontból 1989-90 fordulójára Magyarország egészét lefedték a társulások, döntően és rendkívül ésszerűen az igazgatás hatósági ügyekben alakultak ki. Országszerte majdnem háromszáz ilyen társulás működött. Úgy vélem, hogy ha majd hatályba lép az új építési törvény, körülbelül ennyi lesz az első fokú építési hatóságok száma Magyarországon. A társulások nem feltétlenül városok vagy nagyközségek köré szerveződtek, gyakran községi tanácsok vagy közös községi tanácsok konglomerátumaként működtek. Az elmúlt évtizedek tapasztalatai azt mutatják, hogy az ilyen társulások ésszerű száma országosan 250 és 300 közé tehető. Ami az illetékességi területet illeti, a társulások ehhez igazodóan kezdtek alakulni és nemcsak a szabálysértési, hanem az adó-, az ipar-, a kereskedelemigazgatás stb. terén is. 1990-91-ben ezek döntő többsége (természetesen néhány tucat igazgatási, építési társulást kivéve) megszűnt, és elkezdődött az a folyamat, amelyet úgy nevezhetnénk, a “ csináld magad mozgalom” : a legkisebb község is igyekezett arra berendezkedni, hogy egyedül, maga intézi a fejlesztést, az intézményfenntartást és – működtetést, és persze az igazgatási munkát is. Ez hosszabb távon nem tartható, ilyen a világon sehol nincs.

Sokszor és jogosan dicsértük a magyar önkormányzati rendszert, de a továbblépés érdekében bizonyos konzekvenciákat most már le kell vonnunk. A nemzetközi összehasonlításnak semmi értelme, ha nem vesszük megfelelően számításba a valós gazdasági, történelmi, gazdaságföldrajzi, településszerkezeti és egyéb adottságokat. A problémahalmaz legfontosabb eleme a hatáskör telepítésének kérdése. Vannak olyan európai országok, ahol a kisközösség is megkapja az önkormányzati jogot, de a nagyon kicsik sehol nem rendelkeznek mindenre kiterjedő kompetenciával (talán egyedül Svájcban vannak ilyen tendenciára utaló csírák). A magyar önkormányzati rendszer törvényi szabályozása során a parlament nem élt az Európában alkalmazott módszerekkel, mert a kormányok nem terjesztettek elő ilyen javaslatot. A minisztériumok pedig a könnyebb megoldás irányába menvén el, úgy vélték, jó az a hatáskör-telepítés úgy, ahogy volt, és nem változtattak rajta. Így adódhatnak olyan helyzetek, hogy például egy középiskolai működési engedély sorsáról községi jegyzői hatáskörben kell dönteni, holott egy ilyen döntés egészen másfajta szakértelmet igényelne, ez így egy alibi jogkör. De ilyen volt a tűzoltósági hatósági jogosítványok ügye is, ezt több év után végre sikerült rendezni. Maga a gyakorlat és részben a politika követelte ki, hogy bővítsük, átalakítsuk át, tegyük életszerűbbé, hatékonyabbá a társulásokra vonatkozó jogi szabályozást.

Amikor a megyei közigazgatási hivatalok vezetőinek segítségével és közreműködésével a közelmúltban országos szinten számba vettük az igazgatási társulásokat, kiderült, hogy szinte jellemzően ott van nagyon sok, ahol formakényszer nélkül tudják megoldani létrehozásukat. Az önkormányzatok ebben az esetben nagyon rugalmasan kezelték a törvényi előírásokat. Így tudtak közösen alkalmazni ügyintézőt, így alakult ki az együttműködésnek sokféle hasznos formája. Ezeket szeretnénk tág törvényi szinten is szabályozni.

A városkörnyéki kistérségi igazgatás jelenkori problematikáját nézetem szerint az igazgatási középszint határozza meg. A középszint számomra az a területi egység, amelybe a települési önkormányzatok küldenek képviselőket.

A mai vitaindítók, az önkormányzati törvény, a végrehajtási jogszabályok, a tervezett kormányzati dokumentumok egyértelművé tették számomra, hogy itt a társadalomtudományok művelőinek igen nagy, személyes sikertelenségével kell szembenéznünk. Messzemenően osztom I. Wallerstein professzor (New York Állami Egyetem) álláspontját: “... a társadalomtudomány művelői vajmi kevés eredményt mutathatnak fel. Nem is azért, mintha az értelmes emberek nem alkalmazkodtak volna komolyan az igazi problémákhoz, hanem azért, mert nem voltak elég bátrak. Nem voltak készek arra, hogy újragondolják a XIX. századot.” A közigazgatás fejlesztésével kapcsolatos munkálatok, a jogalkotásban s a politikával kötött napi kompromisszumok mindezt fényesen igazolják.

Azt hiszem, hogy az elmúlt 200 esztendő a francia forradalomtól e század végéig – lényegében egy tévhit rabja, nevezetesen a francia forradalom axiómájáé: miszerint a társadalmi változás “normális dolog”. Lényegében erre a tételre hangszerelt a múlt század három nagy irányzata: a konzervatív, a liberális és a marxista. Valamennyiükben közös az állam–társadalom–egyén triász vizsgálatában az állam szerepének sajátos megítélése. Noha nem egyformán kedvelik az államot, mégis függnek tőle, s visszatérnek legitimációjához. Az úgynevezett haladáselméletek hasonló eredményhez vezettek. A változás iránya az egyszerűtől az összetettebb felé mutat – hangoztatják –, s a változások a kevésbé jó társadalomtól a jobb felé vezetnek. Nos, hogy ezek a vektorok progresszívek-e, arra igen vegyes a bizonyító anyag. A tudományos igényességű megközelítéseket, a “tudomány pudingját” a ma gyakorlata kevéssé találja étvágygerjesztőnek. A szcientizmus válságából következően pedig különös kompromisszumok születnek. Ezek lehetnek “elvtelen, avagy elvek közötti” kompromisszumok, amelyek az állam–egyén–társadalom viszony újkori állapotát reprezentálják. Az a kategória, amelyet a XIX. század a jogállammal s annak intézményrendszerével fémjelez, ma cél és egyben eszköz. De az újragondolásnál nem ezt a korrelációt indokolt vizsgálni, hanem egy új kategóriát, a történelmi rendszert kell kiemelten kezelni.

A történelmi rendszer olyan koherens struktúra, amely (a gazdaság, a politika, a kultúra elemein túl) az idő és a tér dimenziójával kifejezőbben jellemezhető. Ez lehet a XX. század, lehet Közép-Európa, s lehet a XXI. századi európai dimenzióhoz fűződő kapcsolatrendszer egy viszonyítási alapja. Valószínű ugyanis, hogy a társadalmi változást már nem lehet mennyiségi mutatókkal kifejezni, hanem a mássággal kell operálni. A történelmi rendszer másságát pedig a Gemeinschaft–Gesellschaft dichotómia fejezi ki adekvátan, vagyis a történelmi rendszer struktúrájának elsődleges megnyilvánulásai az azt alkotó sajátos Gemeinschaft-formák. A társadalmi létezésnek mindig vannak valamilyen közösségi megnyilvánulási formái, s ezeket az emberek kultúrtörténeti szellemben képezik le. A kultúra az én felfogásomban sem más, mint a múlt maradványa. S egyre többet és többször próbáljuk – érzelmi motivációkkal kísérten – át- és túlértékelni múltunkat. Pedig a jelen csak a múlt örökségén keresztül érthető meg, s ezek elemzése elkerülhetővé teszi, hogy tudományos tevékenységünk újnak vélt, elegáns, apró törvényszerűségek hangoztatásában merüljön ki.

A magyar közigazgatás s ezen belül a középszint is csak történeti determináltságában érthető meg. Polner Ödön gondolatát kölcsönözve vitathatatlan, hogy a múlt századi önkormányzati törvényekben a nagy félresiklást –mindmáig továbbélve – az önkormányzati és az államigazgatási hatáskör kettőssége jelenti. Mert az 1870/71-es törvényhatósági-községi törvény egy szép időszakban született, amikor az országos önkormányzat, a parlamenti képviseleti rendszer és a területi-helyi képviseleti rendszer politikai kompromisszuma kialakult. Ennek kiteljesült, a kormányhatalom befolyásával gazdagodott változata az 1886. évi törvényhatósági jogszabály, mely szerint a törvények és a kormányrendeletek végrehajtását a megye saját közegei útján gyakorolhatta. Ez a “saját közegei által” formula a polgári kor területi szabályozást tárgyaló harmadik törvényében, 1929-ben egy árnyalatnyit finomodott. A múlt századi közjogi gondolkodás azzal, hogy a “belügyeiben önállóan dönt” formulát kibővítette a telepített “kormányzati feladatokkal”, egy sajátos intézményi elkülönülést segített elő. A község és ez a bizonyos középszint mint törvényhatósági kategória a múlt századi önkormányzati törvényi tartalommal olyan pragmatikus kompromisszum, amelynek a XX. század első évtizedeiben eliminálódik a jelentősége.

A mai közigazgatás fejlesztésében a “tragikus dilemmát” abban látom, hogy ezeket a múlt századi közjogi kategóriákat és a hasznosságra, eredményességre építendő közigazgatással szemben támasztott követelményeket nem tudjuk jogi fogalmi rendszerünk béklyójától szabadultan újragondolni és újraformulázni. Egyszerűen a múlt századi rendszer község–törvényhatóság relációja köszön vissza mai gondolkodásunkban. Ha a települési önkormányzatok még nem érik el azt a mennyiségi mutatót, amely a megyét jellemzi, a kistérség avagy szomszéd községek csupán önkormányzati kapcsolatrendszerek, társulási formák. Spekulatív fogalmak, melyek egy viszonyítási rendszert jelenítenek meg. Ám ha a téma jeles művelőjére, Madarász Tibor professzor munkásságára utalok, aki akadémiai doktori értekezésében a közigazgatási jogdogmatikát újragondolva a közjog-magánjog dualizmusának újszerű interpretálásig jutott el, akkor reményt adó e kutatási metodika folytatása. Azaz nem az önkormányzati közjogi kérdésekhez kell unos-untalan visszanyúlni, hanem az intézmények jogi helyzetét kell megvizsgálni. Az intézményi rendszerben ugyanis fontos dogmatikai kérdésekre ma csak legyintünk, nem figyelünk a finom jogi disztinkciókra, nem tisztázunk fogalmakat, pl. a jogi személyiséggel kapcsolatos kérdéseket. Még a múltra történő hivatkozás is pongyola, mert nem veszi a fáradságot, hogy a korabeli közjogi rendszer intézményeit értően interpretálja, például közintézmények, köztestületek fogalmát. Tehát amikor én a szolgáltatási feladatokat ellátó társulásokra, közjogi struktúrákra magánjogi szerződéses kapcsolatrendszereket próbálok ráültetni, alapvető elvárás, hogy a jogi helyzet egyértelmű legyen nemcsak a feladat megoldása, hanem például a köztestület jog státusa szempontjából is.

Az önkormányzati tartalom múltra utalt szellemisége és egy újkori feladatrendszerű közigazgatás új tulajdonosi rendszerű működtetése között olyan feszültség indukálódik – a politika beavatkozási kényszerképzeteinek hatására is –, amely ab ovo lehetetlenné teszi a normális eredményt. Vagyis valóban újra kell gondolni bizonyos dolgokat, de ez az újragondolás nem lehet választáshoz kötött politikai kampány.Mindezekből, s különösen a múlt tényeiből egyértelműen következik, hogy az elmúlt század megtalált minden megoldási módozatot, amely a központi kormányzat és a települési önkormányzat között kialakítható. Nagyon ügyes taktikával és kifinomult technikákkal élt. Azzal pedig, hogy az 1886-os törvényhatósági jogszabály a belügyi igazgatást mint önkormányzati sui generis igazgatást az állami igazgatás feladataival tetézte, lényegében egy torz önkormányzati gondolkodást honosított meg. Igaz, e megoldással ragyogóan ki lehetett elégíteni az állami (államosítási) igényeket, amit az is mutat, hogy a megye külső tisztviselőjeként eljáró főszolgabíró a községi tisztújításnál három fő jelölési jogát magának tartott fenn. A közigazgatás állami tagozatát “végző” jegyzőt pedig – már 1920-tól – egyszerűen beemelték a megyei törvényhatóságba. Ez törvényen nyugvó, demokratikus, választásokkal legitimált önkormányzati rendszer volt, amely még hatékonyan is működött, csak nem volt köze ahhoz az önkormányzati államigazgatási kihíváshoz, amelyről ma beszélünk.

A megye akkor vesztette el igazán sajátos önkormányzati funkcióját a múlt században, amikor 1883-ban az adóztatási jogot megvonták tőle. Ekkortól vitathatatlanná vált, hogy a középszint nem más, mint a centralizáció testületi szerve, azaz az államosítási tendenciák valóra váltója lett a törvényhatóság.

A középszint történeti meghatározottságát számomra az is meggyőzően érzékelteti, hogy a község-megye viszony soha nem volt a doktrinerek által megfogalmazott tételeknek megfelelő, és sajnálatosan a mai rendszer is csupán gyenge utánzata a centralisták által elképzelt modellnek.

Közismert a klasszikus formula: a községek összléte a megye, azaz önkéntes községi integráció. Ez azonban a valóságban soha nem létezett, s más minőséget reprezentált, mint a nyugat-európai Kommunalverbund. A község mint sui generis intézmény kettős kötöttségű a polgári kor jogi felfogásában. A korábbi vagyonközösségből mind magánjogi, mind közjogi tekintetben jogalanyisággal felruházott, ugyanakkor nem független, hanem egyfelől az állam részeként, másfelől a törvényhatóság szerves alkotórészeként meghatározott egység.

Jogi gondolkodásunk tradícióinak és az európai megoldások hatásainak ötvözetéből 1990-ben sajátos önkormányzati szellemiségű törvény született. Nem vitatom, hogy ilyen törvényt lehetett vagy kellett alkotni. Ám a jelenben túl kell lépni a kényszerítő adottságokon, s talán ennek a vitaülésnek ez is lehet az egyik célja. A történelmi háttér intellektuális ismeretében az akadémikus kérdés így is felvethető: a történeti megye helyére lépjen-e más közigazgatási szint? Szent meggyőződésem, hogy ha a polgár személyéből és érdek-szükséglet viszonyaiból indulunk ki, akkor a község-város modellnek nincs szüksége a mai szabályozású középszintre, a megyei önkormányzatra.

A múlt századi értelemben vett önkormányzati szisztéma sajátos adaptációja helyett ugyanakkor szükséges a térségi fejlesztést szolgáló valamilyen sajátos, de egynemű jogi személyiséggel rendelkező szervezet. Hogy ez milyen lesz, s egyáltalán mit hoz a jövő jogalkotása, nem tudom. Azt viszont határozottan állítom, hogy az egész XIX. századi intézményrendszer az indusztriális nemzetállamra épült. A XX. század végén nem elegáns, mi több, irracionális egy múlt századi ipari forradalmi struktúrára épült, ugyan garanciákkal körülvett önkormányzati szisztémát újraálmodni. A XX. század végén beköszöntött informatikai forradalom ugyanis a globalizációt és a “nemzetállamok feletti” tendenciákat, az európai integrációt erősíti. A ma közigazgatói nem elégedhetnek meg azzal a gyermeteg politikai kormányzati magyarázattal, hogy az informatikai fejlesztés akadálya a forráshiány. Ne felejtsük el, hogy ehhez a minőségi változáshoz csak az írásbeliség XIII. századi elterjedése mérhető, az első forradalom, amely az írásos dokumentumokból kategóriákhoz, fogalmakhoz, mi több, az egzakt jogtudományhoz vezetett.

Végezetül megismétlem, hogy a középszint történeti modelljének továbbélése juttatott arra a felismerésre, hogy feltétlenül újra kell gondolni a múlt század társadalomtudományát. Tudomásul kell venni az informatikai robbanás közigazgatásra gyakorolt hatását, s meg kell találni ennek jogi eszközrendszerét. Úgy ítélem meg, hogy nem az önkormányzat a lényeges kérdés ma már (ennek strukturális kifejezése ugyanis alkotmányos feladat), hanem a közjog és a magánjog viszonyának sajátos újragondolása. Olyan korszerű, az igazgatással szemben támasztott követelményeknek is megfelelő jogalkotásra/jogdogmatikára van szükség, amely alapjaiban a polgár érdekeit, a kiszámítható, jó hatásfokú és eredményes szervezetű közigazgatást szolgálja.