Dr. Takács Imre
az ELTE egyetemi tanára
A települések közötti együttműködés jogi hátterének fejlődése

A történelmi meghatározottság egyik tényezője a viszonylagos állandóság a települések rendszerében és ezen belül is a központi szerepkörű városok és a környező falvak szoros kapcsolata. Az ideológiák, politikai rendszerek és igazgatási szisztémák változásai közepette a családi és a települési kapcsolatok, a közösségi élet alapvető tényei állandóan jelen vannak, és éppen az egymásra utaltság, a szükségletek kölcsönös kielégítése határozza meg a kapcsolatok tartalmát. A települések két jellegzetes típusa, a környezetet formáló, szervező szerepkörrel rendelkező város és a hozzá kötődő városkörnyék a maga községeivel természetes gazdasági és kulturális egységet alkot. A közösségi szükségletek jelentős részét csak a nagyobb lehetőségeket biztosító város tudja kielégíteni. A történeti időkben a város biztosította az ellenséges támadással szembeni védelmet, a város megjelölés máig is őrzi a menedéket nyújtó vár emlékét.

A falu és a város közötti egymásra utaltság egyben a települések térbeli elhelyezkedésének is meghatározó tényezője. A nemzetközivé szélesedő piacgazdaság persze áttöri a régi gazdasági kapcsolatokat, egyben azonban új funkciókat teremt a vidéki környezet számára.

Az irodalomból elsőként Erdei Ferencre hivatkoznék, aki műveiben példaszerűen alkalmazta az interdiszciplináris vizsgálatok követelményeit. Megállapítása szerint a sajátos magyar fejlődésben a megye szembeállt a városiasodással, sok tekintetben gátolta a városi polgárság kialakulását. A város királyi szabadságlevelében biztosított privilégiumaival külön fejlődési utat járt be, nem tudott “betörni” a nemesi vármegye szervezetébe. Máthé Gábor szemléletesen jellemezte ezt a helyzetet a kiegyezést követő törvényhozás kompromisszumos megoldásával, amely a megyére testálta azokat – a polgári társadalom kialakulásával egyre nagyobb számban jelentkező – közigazgatási feladatokat, amelyek ellátására új szerveket kellett felállítani. A megye így a legkülönbözőbb közigazgatási funkciók gyűjtőhelye lett anélkül, hogy ezek összekapcsolása az önkormányzatisággal a megyei szervezetben megfelelőképpen megtörtént volna. Ezt örökségként mind a mai napig vállunkon hordjuk, ez nyilvánul meg a dekoncentrált szervek elburjánzásában vagy egyéb megoldások keresésében anélkül, hogy a társadalom önkormányzását gazdagítani tudnánk.

A háború utáni első demokratikus átalakítás folyamatában a helyi igazgatás reformja elmaradt. Ami történt, az jórészt formális változás volt. Máthé Gábor is kiemelte a korábbi igazgatásból a főispán, a főszolgabíró és a jegyző kulcsszerepét. A főispán tisztsége megmaradt, a koalíciós pártok egymással marakodtak a tisztség betöltéséért. Megszűnt a főszolgabírói tisztség elnevezése, a járási főjegyző megjelölés váltotta fel. Megállapítható, hogy formálisan eltüntették azokat a posztokat, amelyek betöltői a közvetlen állami kényszer alkalmazói voltak. Ide sorolták a jegyzőket is, akik többségét alkalmatlannak ítélték a demokratikus rendszer szolgálatára. Népbírósági eljárásokkal, bélistázással felmorzsolták a magyar jegyzői kart, ritka kivételeknek számított, ha meghagytak közülük valakit 1950-ben vb-titkárnak.

Ebben a felszámoló-leszámoló politikai légkörben a szövetkező baloldal sikerrel elodázta az önkormányzati választásokat. A Kommunista Párt még a szövetségesének tekintett Nemzeti Parasztpárt programjába felvett közigazgatási reform tervét is elutasította, jóllehet ebben az időszakban ez volt az egyetlen koncepciózus tervezet, amelynek megalkotói Erdei Ferenc és Bibó István voltak. A reformterv középpontjában a vármegye helyett létrehozandó város-megye realitásokon nyugvó önkormányzati-igazgatási modell állt. Az 1949. évi alkotmány már az önkormányzati rendszer felszámolását, a tanácsrendszer kiépítését írta elő.

A tanácsrendszert azzal jellemezték, hogy a legdemokratikusabb igazgatási rendszert alkalmazza, hiszen az igazgatás fölé választott képviseleti szerveket helyez, beleértve ebbe a járási szintet is, ahol ugyancsak tanácsokat hoztak létre. Ez azonban legfeljebb látszatát kelthette a demokráciának, elkendőzve a pártirányításnak, a hierarchikus alárendeltségnek és nem utolsósorban az anyagi eszközök szinte teljes hiányának rideg valóságát. Az 1950. évi tanácstörvény csak egy ciklust ért meg, az első a Nagy Imre-kormány idején kidolgozott második tanácstörvény (1954. X. tv.) a tanácsi szervezetet jelentős mértékben módosította. A kistérségek kérdésében ebben az időszakban jelentős változások nem következtek be.

1954-től a községfejlesztési alap bevezetése hozott egy kis önállóságot, annak a közösségi gazdálkodásnak az újrafelvételét, amelyet valamikor a községi képviselő-testület gyakorolt. Az 1886. XXII. tc. ugyanis a községi törzsvagyon szinten tartására kötelezte a képviselő-testületet. Nem herdálhatta el a község vagyonát, minden fillérnek után kellett néznie.

A községfejlesztési alap is gazdasági személetet indukált a tanácsokban, megkezdődött a tervezés, a gyűjtögetés. A helyi közösség, ha a jogszabályok megengedik, megpróbál valami ésszerűt, a közösség érdekét szolgáló létesítményt fillére takarékoskodás árán is megteremteni, hogy valamelyes színvonalbeli fejlődést elérjen. Különösen jelentősek voltak a változások 1956-ot követően, amikor kinyílt a világ az emberek előtt, a gondolkodásuk megváltozott. A televízióban láthatóvá vált a többi település, mindenki viszonyítani tudta elmaradottságát másokéhoz vagy fejlődését mások eredményeihez. Azt a kettészakítottságot, amely a város és a község igazgatásában megjelent, kezdték áttörni különböző formák alkalmazásával. A hatvanas évektől kezdve egyre gyakrabban felmerült az önkormányzatiság és az igazgatás kérdése. Körülbelül tízéves periódusokban szükségessé vált az egész kérdés átgondolása. 1971-ben már nem választottak járási tanácsokat, a harmadik tanácstörvény, az 1971. évi I. törvény pedig megengedte község város alá rendelését, majd a járások teljes körű megszüntetésével 1984-től általánossá vált a városkörnyékiség. E döntések kimunkálásában szerepet játszottak azok a tényfelmérő tanulmányok is, amelyeket Madarász Tibor irányításával fiatal kollégák készítettek.

A kisközségi igazgatási feladatok megoldásának keresésében feltűnik a településszerkezet meghatározó szerepe: a régi községi igazgatás mintegy 750 körjegyzőségének 1950-ben történt megszüntetése után a 70-es években hozzávetőlegesen ugyanannyi közös tanácsot szerveztek, majd a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapján szintén hasonló számban kellett a közös körjegyzőségek felállítására társulniuk. A községek igazgatási felügyeletét ellátó városok hálózata 1984-ben nem fedte le az ország egész területét, azért 34 nagyközség is hasonló igazgatási szerepet kapott. Ma már a kétszáznál több városi ranggal rendelkező település térbeli elhelyezkedése ilyen gondokat nem okozna.

1990-ben a történelmi jelentőségű rendszerváltást követően szükségképpen újból választ kellett adni az önkormányzatiság kérdéseire. A demokrácia kivívásával elnyert szabadság boldog állapotában szétváltak a kényszerűen összevont községek, minden település az önállóságot választotta. Az új képviselő-testületek azonnal hozzáláttak az elmaradások felszámolásához: iskolai tantermeket, tornacsarnokokat építettek. Megrendelték az egészséges ivóvizet szolgáltató vízműveket, a vezetékes gáz bekötését. Sajnos a hitelek felvételével többen csődhelyzetbe kerültek, néhol alkalmatlan emberek gazdálkodtak a község vagyonával.

A gazdaság, a területfejlesztés központi vezérlése máról holnapra megszűnt. A helyi önkormányzatok mint döntési szintek jelentek meg a terület- és településfejlesztés kérdéseiben. A kormány a költségvetési eszközökkel legfeljebb az aránytalanságok mérséklésére törekedhetett.

Az is egyértelmű következtetés, hogy a szétaprózott szervezet képtelen hatékony igazgatási munkát végezni, és hogy a hatósági tevékenység mellett az igazgatás egyéb funkcióinak betöltése átgondoltabb szervezeti formákat igényel. Meg kell állapítanunk, hogy az atomizált községszervezet gyenge ahhoz, hogy a mai kihívásoknak megfeleljen. Olyan összefogásra lenne szükség, amelyben érvényesül az önkormányzatiság, gazdaságilag és az igazgatás terén mégis hatékonyabb, magasabb szinten képes működni. Ebben rendkívül fontos tényező lesz a kistérség szerepe, összefogásának, tervezésének és működésének megoldása.

A magyar elmélet a kistérségek kutatásában rendkívül jelentős eredményeket produkált. Kiss István a tatai járás vizsgálatával, Magyary Zoltán irányításával úttörőmunkát végzett. A Magyar Közigazgatási Intézet nagy vállalkozása volt A közigazgatás és az emberek című kötet kiadása. A későbbiekben Kiss István a vonzáskörzetek vizsgálatában pontrendszerrel fejezte ki az egyes városok központi szerepkörét. Kovacsics Józsefné grafikus ábrázolással illusztrálta a települési funkciókat. Ezek a vizsgálatok mind azt mutatták, hogy össze kell kapcsolni a város és község fejlesztését, igazgatásukat egymásra utaltságukban, kapcsolatuk bonyolult rendszerében kell vizsgálni és ennek megfelelő igazgatási formákat találni.

A térbeliséget a magyar jog mostohán kezeli. A tulajdonjog csak elvileg fedi le az ország egész területét. Ha a tulajdont klasszikus, már a római jogban differenciálódott részjogosítványai szerint nézzük, a birtoklás, a haszonélvezet és a rendelkezési jog sokszor más-más jogalanyt illet meg a tulajdon tárgya fölött. Természetes vagy jogi személyt, ami egy pontos telekkönyvi nyilvántartás esetén is nehézségeket okoz. Ma a tulajdonjog sokszor tisztázatlan, a telekkönyvi bejegyzések igen nagy késedelemmel követik a változásokat. A tulajdonhoz való alapjog az alkotmányos jogállamot a tulajdonnak – alanyára és tárgyára tekintet nélkül –diszkriminációtól mentes, egyenlő tiszteletben tartására és védelmére kötelezi. A kisajátítást alkotmányos előírások korlátozzák. Erre a legerőteljesebb beavatkozásra is sokszor szükség lehet, sőt tömeges alkalmazása is gyakori (autópálya-építés, építési telkek kialakítása stb.). A tulajdonkorlátozás egyéb jogi eszközeinek, a kényszerbérletnek vagy az elidegenítési kötelezettségnek az alkalmazása alkotmányjogilag aggályos, helyettük a kölcsönös érdekeltségen nyugvó, önkéntes együttműködést eredményező eszközökre lenne szükség. Ezek azonban mégis a tulajdonjog korlátozását jelentik, ezért a készülő új alaptörvényben alkotmányjogilag is el kellene ismerni őket. A bonni alaptörvény például kimondja, hogy “a tulajdon kötelez”, amit a tulajdon rendeltetésszerű használatának kötelezettségeként értelmeznek.

A modern közigazgatást, a hatósági funkciók körét messze túllépő, Magyary Zoltán által definiált “szolgáltató közigazgatást” a társadalmi viszonyok egyre több beavatkozásra késztetik. A településfejlesztés, a munkaalkalmat teremtő beruházások terület-felhasználási igénye, a környezetvédelem feladatai számtalan esetben a piacgazdaság működési szabályaival konform intézkedéseket igényelnek az önkormányzatoktól, amelyek azonban sokszor nem rendelkeznek a megfelelő ösztönző eszközökkel, legfeljebb a helyi adók kivetésénél nyújtanak kedvezményt az érintetteknek.

A várható felzárkózási programok egyre több térségi fejlesztési terv kidolgozását, az önkormányzatok együttműködését követelik majd meg. Térségi összefüggések folytán együttműködésre van szükség a közlekedés, a hírközlés, az energiaellátás, az egészségügyi szolgáltatás, a környezetvédelem fejlesztése terén, a vízrendezés, a tagosítás lebonyolításában. Az ehhez szükséges tervezés is támogatásra szorul, a kivitelezéshez pedig kedvezményeket, koncessziókat és egyéb gazdasági ösztönzőket kellene biztosítani.

A hatályos jogszabályok az önkormányzatok társulásának jogi kereteit megengedő jelleggel és az önkormányzati jogok biztosításával szabályozzák. Megengedő jellegű a pénzügyi támogatás szabályozása is. Kiterjedhet a társulás a hatósági igazgatásra, illetőleg kötelezővé válik a körjegyzőségben való társulás az ezernél kisebb lélekszámú községek esetében. Ezek a szervezetre vonatkozó előírások segítik a társulási megállapodások megkötését. A körjegyzőség működésének költségvetési támogatása anyagi érdekeltséget is teremt az önkormányzatok oldalán. Ezt a tényezőt, az anyagi ösztönzést az egyéb együttműködési formák esetén is alkalmazni kellene.

A városkörnyéki együttműködést nem keresztezi a területfejlesztés nagyobb, átfogó területi egységekkel, a régiókkal számoló tervezésének és támogatásának újbóli szorgalmazása. A gazdaság szerkezetének átalakulása együtt járt a korábbi nehézipari körzetek visszafejlődésével. A mezőgazdaságot átmenetileg a piacvesztés és a krónikus tőkehiány sújtja. Ezek a problémák nagyobb kiterjedésű területeket érintenek, a felzárkóztatás sokszor még a szomszédos országokkal történő összehangolást is szükségessé teszi. A városkörnyéki együttműködés az infrastruktúra fejlesztésével, a lehetőségek feltárásával jól szolgálhatja a regionális tervek megvalósítását, az aránytalanságok felszámolását.

A központi terület- és településfejlesztés tervezésével szemben az 1971-es kormányhatározat óta – amely a települések egy részének megszűnésével számolt és ezért minden fejlesztésből kizárta őket – még mindig fenntartások tapasztalhatók. Egyértelműen jelenik meg a településszerkezet fejlesztésének decentralizált tervezése iránti igény.

A városkörnyék igazgatási társulása a színvonalas, racionális ügyintézés előnyein túl a területfejlesztés segítője és ösztönzője is lehetne, ezzel a pozitív hatással számolni kell a kérdés megfontolása során.

Az én terminológiámban a városkörnyéki igazgatás külön “kasztot” képez az egyéb társulásos megoldásokhoz képest. Az 1980-as években kialakított városkörnyékiség egészen sajátos rendszert hozott, amelyben a városkörnyékiség a települések közötti bizonyos fajta igazgatási hierarchiát, más oldalról pedig jogszabályban meghatározott, pontosan körülírt intézményrendszerrel működő igazgatási szervezetet és működési formát jelentett. Ehhez képest a mai önkormányzati társulás eszköze lehet a városkörnyéki igazgatásnak, de nem azonos magával a városkörnyéki igazgatással.

A helyi-területi közigazgatás társadalmi formációváltással összekapcsolt fejlődése, fejlesztése 1989-90 környékén széles felelősségű önkormányzati rendszert célzott meg, mégpedig úgy, hogy települési szintre kiépített, széles felelősségű önkormányzatiságot hozott létre. (Érdekes folyamat rajzolódik ki, ha a Tanácsköztársaság időszakára gondolunk vissza, annak államszervezeti modelljét vesszük alapul, illetve az 1950-es tanácsrendszerre, majd a 90-es rendszerváltásra. Úgy tűnik, hogy a XX. század Magyarországán a politikai, a társadalmi rendszerváltás szükségszerű velejárója, hogy az igazgatás a legkisebb települési szintig kiépül, mégpedig azért, mert a centrumból jól vezényelhető közigazgatás képes a leghamarabb és a leghatékonyabban a politikai és az ideológiai rendszerváltást a polgárhoz elvinni.) Egy ilyen típusú rendszerváltás időszakában sokadrendűvé válik a hatékonyság, a racionalitás, a gazdaságosság kérdése. Ebben az időpontban senkit nem érdekel, hogy valóságos igazgatási igények, követelmények jelennek-e meg a kialakított igazgatási szinteken, vagy sem. Egyetlenegy alapvető cél van: a rendszerváltást minél gyorsabban, minél hatékonyabban keresztülvinni az országon. Azt hiszem, hogy ezekben a “váltásos” időszakokban nem a szakmai kérdések, hanem a politikai akaratnyilvánítások dominálnak. Ilyenkor a “pártkatonáknak” is illik megfelelő “hatalmi” helyet teremteni az államszervezetben. A közigazgatásban régen dolgozó barátom mondta, hogy a közigazgatásban ilyenkor nincsenek nagy elméleti kérdések, csak személyzeti ügyek.

Nyilvánvalóan sok más tényezőből is tevődik össze, hogy miért ilyen módon alakult az önkormányzati rendszer. Egy biztos: ma szinte mindenki azt állítja, hogy az így szétaprózott nagyszámú, kis lélekszámmal felépülő településhálózatban az önkormányzat és az igazgatás nem kellő hatékonyságú. Nagyon sokan hivatkoznak erre anélkül, hogy bárki megmérte volna. Ez elméleti feltételezés, és úgy gondolom, hogy az elkövetkező néhány hónap, év feladata, hogy bizonyságot is szerezzünk ezekről a tényekről. Valószínűsíthető azonban, hogy olcsóbb, hatékonyabb egyetlen igazgatási apparátust működtetni, mint mondjuk négyet. Ez az igazgatási költségek oldaláról igaz lehet, de a társadalmi összköltség szempontjából, amely lényegesen több, mint pusztán az igazgatási költségek, nem biztos, hogy valóban a szétaprózott igazgatási apparátus a költségesebb, mint az összevont. Nem mindegy, hogy az állampolgárnak 15-20 kilométert kell utaznia a szolgáltatás igénybevételéért, vagy az állampolgárhoz közel intézik ezeket az ügyeket. Egy kisközségi jegyző név szerint ismer mindenkit, “mindenről” tud, nem kell igazgatási eljárásokat lebonyolítania ahhoz, hogy az ügyeket elintézze, tehát én csínján bánnék a hatékonyság kérdésével. Mégis feltételezve és megengedve, hogy irracionalitásokat hordoz magában ez a mai önkormányzati szervezetrendszer, felmerül a kérdés, milyen igazgatástechnikai megoldásokat lehet találni az irracionalitások kiküszöbölésére. Számolni kell azonban azzal, hogy politikai szándékok továbbra is kapcsolódhatnak az önkormányzati rendszerhez, amelyek továbbra is elutasítanak minden vélt vagy valós településhierarchiát.

A város túlsúlya a szocialista időszakban teljesen érthető volt. A munkásosztály koncentráltan a városban volt és van jelen, amely tény a települési hierarchiában a város kiemelt, az ideológia és a politika által is támogatott szerepét hozta magával. A rendszerváltás időszakával – nagyon leegyszerűsítve – “el kell tüntetni” a szocializmus bázisának tekintett munkásosztályt, a munkásosztály “eltüntetésével” pedig a városi szerepköröket is csökkenteni kell, ami a települések egyenjogúságaként, a minden településen teljes jogú önkormányzatot gyakorlataként jelenik meg.

Ezen ideológiai-politikai tett egyik következménye, hogy ma a települési szinten kielégíthető közszolgáltatások és az ún. bonyolult igazgatási feladatok körében nincsenek igazán jó, hatékony szervezeti és igazgatástechnikai megoldásaink. 1990-ben azt vártuk a önkormányzati törvénytől, hogy a szabad társulások rendszerében – jól felismert önérdekek alapján – a polgármesterek és helyi képviselők tárt karokkal rohannak majd egymás felé, és hozzák létre a különböző társulásokat, hogy viszonylag csekély anyagi eszközeiket, szaktudásukat és más egyebeket egyesítve nagyon jó dolgokat tudjanak csinálni. Nem így történt. Ennek mindenki másban keresi az okát. Én egy fő okot emelnék ki, nevezetesen: semmi nem ösztönzi az önkormányzatokat arra, hogy társuljanak. Ha anyagilag semmi nem motiválja az önkormányzatokat, hogy feladataikat közösen oldják meg, közhatalmi ráhatásokkal, jogi előírásokkal rendkívül nehéz a szabad társulásos rendszert feltételezve együttműködő rendszert kialakítani. Álláspontom szerint segítene a probléma megoldásában egy sajátos, nevesített, a társuló önkormányzatok polgármestereiből álló társulási forma kialakítása, amelyet úgy hívhatunk: városkörnyéki tanács. Nem lenne kötelező ennek a társulási formának a létrehozása, de ha létrehozzák, úgy és csak úgy hozhatják létre, ahogy a törvény ezt meghatározza. Ez lenne a formakötött szabad társulás! Természetesen szükség van a megfelelő anyagi ösztönzőrendszer kialakítására (pl. városkörnyéki helyi adó kivetésének joga, egyes feladatok állami támogatásának társuláshoz kötése). Nagy baj, hogy nincsenek meg azok a költségvetési ösztönzőrendszerek, amelyekkel bevihetnénk az önkormányzatokat abba az “utcába”, ahol ésszerűen csak társulásos formában oldhatnák meg a feladataikat.

Befejezésül felhívom a figyelmet, hogy e gondolatokat részletesen kifejti a Magyar Közigazgatási Intézet és a kisvárosi, illetve megyei jogú városok önkormányzati szövetségei által a közelmúltban kiadott “Város és vonzáskörzete” című tanulmánykötet.

Dr. Fürcht Pál
a Belügyminisztérium főosztályvezetője

Kökényesi József azt mondja: egyáltalán nem bizonyított, hogy a jelenlegi, szétaprózottan működő igazgatási szervezeti rendszer a költségesebb. Emlékeztetni szeretnék arra, hogy a körjegyzőségi modell bizonyos értékeléseket, elemzéseket elvégzett, és legalább az összehasonlítás módszerével igazolta, hogy a körjegyzőség színvonalasabban és lényegesen olcsóbban képes az igazgatási feladatokat ellátni, mint a polgármesteri hivatalok. Magyarországon több 100 főnél kevesebb lakosú község van, ahol főállású polgármestert és jegyzőt is alkalmaznak. Ez aligha gazdaságos és hatékony. Az önkormányzati önállóságból következik, hogy ilyen szervezeti döntések is születnek. A körjegyzőség ösztönzésére vannak hatékony támogatási eszközök. Az ez évi körjegyzőségi alaptámogatás összege felment havi 45.000 Ft-ra, és ha a körjegyzőség 1000-nél több lakosú, és több mint 3 községből áll, még 90.000 Ft-ot kap havonta. Ebben a települési méretben ez másfél millió forint. Ilyen költségvetési viszonyok között községi nézőpontból a másfél millió forintos támogatás igen jelentős. A vitára akkor érdemes majd visszatérnünk, ha látjuk, milyen változás következik be a körjegyzőségeknél az új támogatási rendszer hatására. Hozzáteszem, hogy a közigazgatási törvény (Ktv.) módosításába minden bizonnyal bekerül az a javaslat (amelyet szintén a körjegyzőségi kutatás fogalmazott meg), hogy a körjegyzőt személyében is érdekeltté kell tenni a körjegyzőség fenntartásában. Eddig az állami dotáció nem a körjegyzőt támogatta, nem is a körjegyző illetményét befolyásolta, hanem az önkormányzatoknak adott támogatást. A Ktv. módosítása most személyében is érintetté teszi, hiszen illetménye jelentős mértékben növekedhet – addig, amíg körjegyző. De csak addig. Ez a kettő együtt: a községeknek adott differenciált támogatás és a körjegyző személyes ösztönzése, meggyőződésem szerint a körjegyzőségek általánosabbá tételének hatékony eszköze lehet.

Be kell vallanom, az itt elhangzottak után sem tudom, mit jelent ma és itt az, hogy városkörnyéki igazgatás. Nyilván nem az, ami a magyar tanácsrendszerben volt, mert az átmeneti intézmény, a községek megyei irányításának átmeneti formája volt. Addig működött, amíg általánossá nem vált a községek közvetlen megyei irányítása. Addig városok, városi jogú nagyközségek működtek közre a községek megyei irányításában. Ez volt az alapfunkciója, ehhez kapcsolódott az igazgatási rész, de ez ma már nem alkalmazható. Tehát amikor városkörnyéki igazgatásról hallok, nem tudom, ki mire gondol.

Kritikus pontra jutottunk a község nézőpontjából. A községek egy része nem is tudja pontosan, melyik ügy hova tartozik. A város fogalomhoz nagyjából a 70-es évek végéig hagyományosan hozzátartozott, hogy ott van a bíróság, a rendőrség, a földhivatal, és azért is akart minden település város lenni, hogy ezek a szervek nála legyenek. És a város a saját polgárain kívül a vonzáskörzetre kiterjedően is ellátta ezeket az állami szolgáltatásokat. Mi történik 89-ben? A Németh-kormány 41 nagyközséget nyilváníttatott várossá, utána a várossá válás továbbra is ütemesen haladt. Ma az a helyzet, hogy a magyar városok felében nincs bíróság, nincs városi ügyészség, rendőrkapitányság, földhivatal, tehát azok a hagyományosan a városhoz kapcsolódó állami “közszolgáltatások”, amelyek tevékenységét a városok a vonzáskörzetükre is kiterjesztik. Ezen városokra kiterjedően tehát egy másik város látja el ugyanezeket a funkciókat. Az igazgatás tovább halad a maga elképzelései vonalán, és az épített környezet védelméről és a gyámügyekről szóló törvény is lényeges döntéseket hoz ebben a tekintetben. Az építésügyi törvény várható végső megoldása az, hogy az egyszerű építési hatósági ügyek ott maradnak minden jegyzőnél. Vannak azonban olyan építési hatósági ügyek, amelyekről úgy vélte a szakma, hogy nem hagyhatók ott minden jegyzőnél, mert a személyi feltételek a döntésekhez nem teremthetők meg, ezeket tehát máshova kell vinni. A tervezet először 150 körzetközpontban gondolkodott, majd többféle egyeztetés eredményeként azt javasolták az előterjesztők, hogy minden város kapja meg ezeket a speciális építési hatósági hatásköröket, hozzátéve, hogy az a község is, amely önmaga vagy társulásával teremti meg a szükséges feltételeket. A helyzet várhatóan úgy alakul, hogy minden város megkapja ezt a jogot, és egy kormányrendelet majd kijelöli ezen városok illetékességi területét.

A gyámügyi törvénynél az a megoldás, hogy a kijelölt város lesz a városi gyámhatóság. Minden jegyzőnél ott maradnak az egyszerű gyámügyek, bizonyos speciális gyámügyek, amelyek pedig magasabb szakmai felkészültséget, hozzáértést igényelnek, a város polgármesteri hivatalának részeként működő gyámhivatalokhoz kerülnek. Van esély arra, hogy minden város megkapja a jogot a gyámhivatal működtetésére. Ha ez nem történik meg, a községi polgár számára végképp áttekinthetetlenné válik a helyzet.

A Belügyminisztérium is készít a körzetközpontokra vonatkozó terveket. Ismert az okmánycsaládra vonatkozó elképzelés. Ennek lényege az, hogy az útlevelet, a személyazonossági igazolványt, a forgalmi engedélyt speciális módon állítanák elő, egyelőre központilag. Ám a jövőben valószínűleg ez a városok feladat lesz, meghatározott körzetre kiterjedően. Talán megfogalmazható általános követelményként, hogy a speciális szakmai felkészültséget, szakértelmet vagy technikai, tárgyi feltételeket igénylő ügyek nem kerülhetnek minden jegyzőhöz, hanem a városokhoz kell telepíteni azokat. Az sem tragédia, ha nem lesz minden városban bíróság, ügyészség, rendőrség. Nem tudom, hogy az okmánycsalád esetében meg lehet-e majd oldani minden városban a feladatot. Az ország népességének közel 65%-a él a 206 városban. Mai viszonyainknak megfelelő válaszokat kell adni a hatáskör-telepítési ügyekben.

A községi polgárnak az igénye, hogy színvonalas, szakszerű, törvényes, kulturált ügyintézéshez és közszolgáltatáshoz jusson. Helyben ezt nem lehet minden községben megoldani. Az építésigazgatásban ma 218 építészmérnök van, többségüket a megyei jogú városok alkalmazzák, 101 városunkban ugyanakkor nincs építészmérnök. Nagyon sok még a tennivaló, hogy mindenütt adottak legyenek a szükséges feltételek az új hatáskörök ellátásához.

A gyámügyeknél sem jobb a helyzet. 2917 gyámügyi ügyintéző van az apparátusban, közülük összesen nyolcszáznak van jogi egyetemi vagy államigazgatási főiskolai diplomája. Döntő többségük középiskolát végezett ügyintéző. Ezek a tények mutatják, hogy a jelenlegi körülmények között bizonyos ügyeket a városokra kell bízni. Ha a község nézőpontjából szemlélem, még arra is tekintettel kell lennem, hogy városokban vannak olyan állami, közszolgálati szervek, amelyek különböző hatókörben nyújtanak szolgáltatást. Tehát sok kört kell felrajzolni egy város köré, mert más a gimnázium, más a rendelőintézet, más a bíróság, az ügyészség, más lesz a hatósági szerepe.

Ezért mondom, hogy nem igazán tudom, mi a városkörnyéki igazgatás. Nagyon sok ilyen kör van, ezek valamennyire fedik egymást, de illúzió lenne azt gondolni, hogy bármilyen tekintetben egységes, azonos körök alakíthatók ki. Korábban az intézmények közszolgáltatási területét, tehát egy középiskola beiskolázási körzetét, egy szakorvosi rendelőintézet ellátási körzetét igazgatási döntésekkel határozták meg. Ma önálló intézményfenntartó az önkormányzat, szabad iskola- és orvosválasztás van, ebből megint az következik, hogy ezek a körök nagyon is különbözőek lehetnek, és a közszolgáltatások tekintetében teljességgel kizárt valamiféle egységesítés. Államigazgatási hatáskör telepítésénél viszont nagy a felelősségünk, hogy összehangoltan alakítsuk ki az illetékességi területeket.

Az önkormányzati törvényben van egy passzus, miszerint a városban működő, községre is kiterjedő illetékességű állami szervek illetékességi területét egymással összehangoltan és a községi polgár szempontjából kedvezően kell megállapítani. Ugyancsak törvényi rangra kellene emelni, hogy az államigazgatási hatáskör-telepítését és az illetékességi területek megállapítását a községi polgár ügyintézése szempontjából kell összehangolni, odafigyelve az egyes ügyek kapcsolódó részeire is. Elviselhetetlen lenne, ha a községi polgárnak az egyik ügyével az egyik városba, a másik ügyével a másikba, a harmadikkal meg a harmadikba kellene szaladgálnia. E tekintetben a kormányzatot felelősség terheli.

Mint említettem, már 206 városunk van, tehát igazán nagy városhiányos térségek nincsenek. Ez azt is jelenti, hogy minden község elérhető közelségében, 20-30 km-en belül van város, egy-két kivételt tudnék csak talán mondani. Szerintem az igazgatás képes magát úgy megszervezni, hogy a községi polgár a lakóhelyén intézhesse mindennapi ügyeit. Ha körjegyzőség van, akkor is intézze helyben, mert a körjegyzőség is azt jelenti, hogy a hozzá tartozó minden községben legyen legalább egy ügyintéző, aki, ha kell, felolvassa, ha kell, megmagyarázza a hivatalos levelet, átveszi az ügyet és továbbítja. Nagyon ritkák az olyan ügyek, amelyek végül mégis a városhoz kerülnek. Ezeknél viszont nagyon fontos, hogy elérhető közelségben törvényes, szakszerű, kulturált és gyors ügyintézéshez jusson az állampolgár.

A tárcaegyeztetések során, különböző előterjesztésekben nap mint nap találkozunk azzal a problémával, hogy mintha nem is ugyanazon kormány közigazgatási szervéről lenne szó, egymástól teljesen függetlenül és egymásra tekintet nélkül születnek kezdeményezések. Ez volt a helyzet a gyámügyi törvény előkészítésénél is. Eredetileg gyámügyi hivatalt akartak létesíteni mind városi, mind megyei szinten. Ezt a kormány nem támogatta. Maradt a körzeti szabályozás. E tekintetben sokkal nagyobb kormányzati fegyelemre volna szükség. Nem elég jogszabályi úton kijelölni, mire kell tekintettel lenni, egységes politikára is szükség van. Nem arról van szó, hogy nem lehet megrajzolni ezeket a körzethatárokat, hanem arról, hogy az egyes államigazgatási ügyeknél a feladat- és hatáskör ellátásának feltételei nem tisztázottak. Tehát nem lehet tudni, milyenek a szakmai követelmények, márpedig a körzethatárok nyilván attól is függnek, hol teremthetők meg a szakmai feltételek.

Dr. Somogyvári István
az Alkotmány-előkészítő Bizottság titkára

Ismert, hogy 1995 májusában jött létre az a politikai megállapodás a parlamenti pártok között, amely meghatározta az alkotmányozás játékszabályait. Így a választásokat követően mintegy egyéves késéssel, csak 1995 júniusában állt fel az alkotmány-előkészítő parlamenti bizottság, amelynek feladata az új alkotmány kidolgozása. Az éves késlekedésnek elsősorban az volt az oka, hogy a koalíció az alkotmányt mint alaptörvényt az ellenzék aktív bevonásával kívánta előkészíteni, nem kívánt visszaélni 72%-os többségével, és politikai garanciát kívánt adni az ellenzéknek arra, hogy érdemben beleszólhat az alkotmányozásba. Az ellenzék azonban nem elégedett meg politikai garanciákkal, jogi garanciát kívánt, és ennek kimunkálása hosszú ideig tartott.

A hatpárti megállapodás keretében módosult az alaptörvény: az alkotmány szerint az összes képviselő 4/5-ös többségével kell meghatározni az alkotmányozás eljárási szabályait. Ennek megfelelően egy új fejezet került a házszabályba. Felállt egy bizottság, amelynek munkájában minden frakció négy képviselővel vesz részt, minden frakciónak egy szavazata van, a bizottságot az Országgyűlés elnöke vezeti, akinek nincs szavazati joga a testületben. A bizottságnak gyakorlatilag minden döntést 5/6-os többséggel kell meghoznia. Tehát minden olyan új elemet, amelyet a hatályos alkotmányhoz képest az új alaptörvénybe be kívánnak emelni, legalább 5 frakciónak támogatnia kell. Ha nincs ilyen 5/6-os többség, a hatályos alkotmány rendelkezései kerülnek be az új alkotmányba.

Az alkotmányt két menetben kell előkészíteni: először a szabályozási elveket, majd ezek elfogadása után a normaszöveget kell benyújtania a bizottságnak a plenáris ülés elé. A testület kitüntetett szerepét mutatja az is, hogy a megállapodás hatálya alatti időszakban csak ez a bizottság nyújthat be alkotmánytervezetet az Országgyűlés elé. A bizottság dönt arról, hogy az általa benyújtott tervezetre vonatkozóan mely módosításokat támogat, és csak az általa támogatott módosító indítványokról és egy csomagban lehet a módosító indítványokról határozni az Országgyűlésben.

Ezek a szabályok erős konszenzuskényszert jelentenek. Sok megfigyelő szerint túlságosan is szigorúra sikerült ez a szabályozás, így nagyon nehéz volt minden frakció támogatását megszerezni az egyes javaslatokhoz. Ez előrevetítette, hogy eléggé konzervatív lesz az új alkotmány, amit egyébként tudatosan felvállaltak a politikai pártok. A Kisgazdapárt kivételével ugyanis a többi párt szerint a hatályos alkotmány nem szorul lényeges tartalmi változtatásra, de szerkezetét, szövegezését illetően természetesen modernizálni kell. A megállapodást egyébként a Kisgazdapárt nem is írta alá. A megállapodás következménye az is, hogy a kompromisszumok miatt bizonyos helyeken nem eléggé konkrét szöveg került a koncepcióba, és ennek majd jelentősége lesz, éppen az önkormányzatokra vonatkozó témakörnél is. Az alkotmány szabályozási elveit végül 1996 decemberében fogadta el az Országgyűlés.

A szabályozási koncepció azt javasolja, hogy ki kell mondani: a végrehajtó hatalom feje a kormány. Ebből az is következik, hogy az államigazgatást a kormány irányítja, ugyanakkor ettől meg kell különböztetni az önkormányzati igazgatást. A koncepció és majd a normaszöveg is a közigazgatás fogalmán igen tudatosan az államigazgatást és az önkormányzati igazgatást együttesen kívánja érteni. Lesznek tehát az önkormányzatokra és az önkormányzati igazgatásra vonatkozó szabályok, és bizonyos közös szabályok. Eme közös szabályokat a kormányra érvényesekkel azonos fejezetben, a közigazgatásra vonatkozó szabályok címszóval fogalmazza meg a törvényszöveg.

A kormányra vonatkozó szabályok alapvetően nem változnának, tehát maradna a miniszterelnöki kormányzás a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal, azzal, hogy a miniszterekkel szemben nem lehet bizalmatlansági indítványt benyújtani. Új elem azonban, hogy lehetővé tenné az új alkotmány a miniszterelnök-helyettesi tisztség bevezetését, pontosabban a mindenkori kormány döntené el, akar-e miniszterelnök-helyettest kinevezni, vagy nem.

A közigazgatásra vonatkozó szabályok újak, hiszen jelenleg az alkotmány ilyen szabályokat nem határoz meg. A következő fontosabb elveket mondta ki a koncepció:

Érdekes vitakérdése volt az alkotmány-előkészítésnek az állam területi beosztására vonatkozó szabályozás, illetőleg az önkormányzati szintek kérdése. Itt az egyes frakciók megkérdőjelezték a jelenlegi közigazgatási és önkormányzati rendszert. Felmerült egyrészt a főváros és kerületei viszonyának újragondolása, a megyerendszer helyett vagy mellett a régiók, illetőleg a megyei szint alatt a város és környéke gondolata. Végül felemás megoldás került a koncepcióba, miután sem arról nem született megállapodás, hogy maradjon-e a jelenlegi rendszer, sem arról, hogy milyen új rendszer legyen. Ezért az állam területi beosztásánál annyit rögzítene az új alkotmány, hogy megmarad a jelenlegi rendszer: vannak városok, községek, Budapest mint főváros és a fővárosnak kerületei; van megye, és ezenkívül törvény hozhat létre új közigazgatási szintet. Tehát ha később szükség lenne régiók vagy más közigazgatási szint létrehozására, ehhez nem kell majd alkotmányt módosítani, de a megyerendszer megszüntetéséhez igen.

Az önkormányzatokra vonatkozóan ettől némileg eltérő megfogalmazás került a koncepcióba. A dokumentum rögzítette, hogy a főváros és kerületei viszonyában, illetőleg a középszintű önkormányzati kérdéskörben fel kell mérni, van-e a változtatásra lehetőség. Ezt a vizsgálatot elsősorban az alkotmányozással párhuzamosan folyó, a Belügyminisztérium és a közigazgatás-korszerűsítési kormánybiztos által koordinált, az önkormányzati rendszer felülvizsgálatát célzó kormányzati munka keretében kell elvégezni, és e párhuzamos munkálatok eredményére is tekintettel kell majd az alkotmányban meghatározni az önkormányzatok szintjeit. Ismereteink szerint az említett kormányzati munka nem hozott olyan eredményt, hogy a közeljövőben valami gyökeresen új önkormányzati rendszert lehetne kialakítani, ezért az 1997. január 7-én elkészült normaszöveg-tervezet települési, megyei szintű, illetőleg fővárosi és fővárosi kerületi szintű önkormányzatokról beszél. Belátható időn belül ebben lényeges változás nem lesz, és úgy tűnik, a bizottság gondolatai megegyeznek a kormányzati elgondolásokkal: nem íróasztal mellett, felülről kell létrehozni valamiféle új önkormányzati szintet. Az életre kell bízni annak eldöntését, milyen együttműködést alakít ki a város és környéke, és ebből kialakul-e egy új önkormányzati rendszer, illetőleg hogy a megyék együttműködéséből esetleg kialakul-e regionális szintű együttműködés, amelynek alapján a régiók nemcsak közigazgatási, hanem önkormányzati egységek is lehetnek a jövőben. Ezt ma még nem tudjuk, több évnek kell eltelnie, amíg ez kialakul.

Az önkormányzatokra vonatkozóan a koncepció meghatároz bizonyos elveket, amelyeket az új alkotmánynak tartalmaznia kell. Ilyen elv lenne, hogy kötelező feladatot csak törvény írhat elő az önkormányzatok számára, és ha ilyen kötelező feladatot törvény ír elő, akkor minden esetben biztosítani kell az ezek ellátásához szükséges vagyont, illetőleg finanszírozási eszközöket. Előírja a szubszidiaritás elvét, azt, hogy lehetőleg a lakossághoz legközelebbi önkormányzati szervezetnek kell a szükségletet kielégítenie, és más megoldás, magasabb szintű önkormányzati, illetőleg igazgatási ellátás akkor legyen lehetséges, ha ezt helyben nem lehet gazdaságosan, racionálisan, szakszerűen biztosítani.

A koncepció a következőket is tartalmazza: “Törvény előírhatja a kötelező feladat- és hatáskör önkormányzati társulásban való ellátását (körjegyzőség).” Ez a szöveg vitatható, mert nem derül ki belőle, hogy önkormányzati vagy igazgatási társulásokról van-e szó. Ezt nyilván a normaszövegezés során kell pontosítani. Miután itt valószínűleg többféle nézetről van szó, nem egyszerűen fogalmi problémákról, hanem eltérő felfogásokról, ez nem lesz egyszerű. Van, aki az önkormányzatok területén próbálná a kötelező együttműködést elérni, vannak, akik az igazgatási feladatok ellátásánál próbálják erősíteni a kötelező társulásokat.

Az önkormányzati hatáskörök természetesen továbbra is bírósági védelemben részesülnek. Új elem, hogy ki jogosult az önkormányzatok feloszlatására. Jelenleg az Országgyűlés oszlathatja fel az önkormányzatokat, és az Alkotmánybíróság mint “jogtanácsos”, közbülső fórumként eljár az ügyben, véleményezi, hogy valóban alkotmányellenesen működik-e az önkormányzat, és ezért fel kell-e oszlatni, vagy sem. Az indítványt pedig a kormány nyújtja be az Országgyűlésnek. Többek szerint ez nem szerencsés megoldás, mert politikai szervre bízza az alapvetően jogi kérdés eldöntését. Úgy vélik, ezt bírósági jellegű szervezetnek vagy az Alkotmánybíróságnak, esetleg a rendes bíróságnak kellene elvégeznie. Egyszerű megoldást kínálna, ha lenne Magyarországon kialakult, kiépült önálló közigazgatási bíráskodás, mert akkor nyilván ezt a feladatot is elláthatná. Az igazságszolgáltatási reformelképzelések között azonban nem szerepel az önálló közigazgatási bíráskodás megteremtése. Maradna tehát az a jelenlegi helyzet, hogy a rendes bírósági szervezeten belül végzi a bíróság a közigazgatási határozat felülvizsgálatát, illetőleg gyakorolja az önkormányzatok bírói jogvédelmével kapcsolatos hatásköröket. Én azt az elgondolást támogatom, és tudom, hogy több belügyminisztériumi vezető is ezt pártolja, hogy a feloszlatás bírósági hatáskörbe kerüljön. Ne az Alkotmánybíróság, ne is az Országgyűlés, hanem a kormány vigye bíróság elé az ügyet, és a bíróság döntsön erről. Természetesen nem a helyi, hanem megfelelő szintű bíróság. Egy négyszintű bírósági rendszerben valószínűleg lehet megfelelő szintet találni az ilyen ügyek elbírálására.

Miután az alkotmánykoncepció megszavazása többszöri késedelmet szenvedett, 1997 februárjában valamennyi parlamenti pártnak szembesülnie kellett azzal, hogy ebben a ciklusban népszavazással megerősített alkotmányt már nem lehet megalkotni, mert kevés rá az idő. Egy normaszöveg alapos kimunkálásához a parlamenti bizottságnak is időre van szüksége, de ezt a normaszöveget a szakmával, a közvéleménnyel, a társadalommal is meg kell ismertetni és el kell fogadtatni. Lelkileg is el kell fogadtatni, egyetértést kell hozzá szerezni, másként nem lehet eredményes népszavazást lefolytatni. Erre eddig igazából nem voltak komoly kísérletek. Voltak ismertetések, de az emberek nem igazán érzik, hogy az új alkotmány megalkotása fontos. A változások tartalmát nem is ismerik, akik ismerik, nem igazán érzik magukénak. Az eddigi felmérések szerint mindössze két-három témakör érdekli a polgárokat az új alkotmányban: a köztársasági elnök megválasztása (a hatásköre már kevésbé) és a kétkamarás parlament. Ebben a két témakörben a jelek szerint a mostani parlamenti ciklusban nem lesz változás. Tehát kétkamarás parlamentre nincs kilátás. A pártok közül legalább 4 az egykamarás parlament híve, márpedig 5 párt igenlő voksa lenne szükséges a kétkamarás parlament felállásához. És 3-3 az arány az államfő közvetlen választását illetően, tehát 3 párt közvetlen választást akar, 3 párt pedig a jelenlegi, parlament általi választást. Tudjuk, hogy a hatpárti megállapodás alapján létrejött szabályok szerint ebben az esetben marad a jelenleg hatályos szabályozás. A polgárok valószínűleg úgy érzik, hogy a részvételi demokráciához és a közvetlenebb hatalomgyakorláshoz hozzátartozna a közvetlen elnökválasztás és az, hogy ne csak a pártok politikusaiból álljon az Országgyűlés, és ne egy-, hanem kétkamarás legyen.

Miután nincs lehetőség arra, hogy ebben a ciklusban megszülessen a népszavazással megerősített új alkotmány, a parlament alkotmány-előkészítő bizottságának tudatos döntése nyomán két szálon futnak az események. Egyrészt tovább folyik az alkotmány normaszöveg-tervezetének szakmai előkészítése. Ennek eredményét szeretnénk megismertetni a társadalommal, a szakmával. A bizottság a beérkező vélemények alapján a tervek szerint az év végére elkészíti a tisztázott szöveget. Utána a politikai helyzetnek megfelelően dől majd el, mit lehet még ebben a ciklusban tenni. Akkor kell eldönteni, beterjessze-e a bizottság a tervezetet az Országgyűlés elé, tárgyalja-e az Országgyűlés, esetleg megpróbálja-e elfogadni. De ez a parlament egyedül semmiképpen nem alkotmányozhatna. Ha el is fogadná a jelenlegi Országgyűlés az új alkotmányt, ezt a döntését a következő parlamentnek mindenképpen meg kellene erősítenie. A másik változat szerint ebben a ciklusban már nem kerül napirendre a tervezet, hanem a következő parlament részére adjuk át. Természetesen nem tudhatjuk, akar-e majd alkotmányozni a következő Országgyűlés, és ha igen, elfogadja-e alapanyagként a mostani szövegtervezetet.

A kormány jelezte, hogy alkotmánymódosító csomagot készít elő. Ez meg is történt, és jelenleg ezzel kapcsolatban komoly politikai csatározások folynak. Vitatott, hogy van-e konszenzuskényszer az alkotmány módosítása esetén. Az említett politikai megállapodás nem ír elő moratóriumot, csupán annyit tartalmaz, hogy ebben a parlamenti ciklusban ugyanolyan szabályok szerint lehet az alkotmányt módosítani, mint amilyenek az új alkotmány előkészítésére érvényesek. Csakhogy erre nincs jogszabály. Ezt tudatosan elfelejtették kodifikálni, és a politika résztvevői informális egyeztetésre törekszenek az igazságügy-miniszter vezetésével. Tehát nem a parlamenti bizottságon keresztül történik az előkészítés, hanem egy speciális egyeztető fórumon keresztül. Lehetőség lett volna ugyan az ötpárti egyetértésre, de ez nem sikerült elérni. Ennek részben az volt az oka, hogy a kormány által elkészített módosító csomag sajnos több helyen eltért a koncepciótól.

Az ellenzéki pártok nem is nagyon akarták, hogy ezek a módosítások megtörténjenek, főleg az igazságszolgáltatási reformcsomag elfogadását szerették volna elkerülni. Ennek szakmai okai is vannak, mert többen előkészítetlennek tartják a reformot. De vannak politikai okai is: az ellenzéknek nem érdeke, hogy ez a koalíció sikert arasson azzal, hogy komoly reformmunkálatokat tudott elvégezni az igazságszolgáltatásban. Most folyik az alkotmánymódosítás és az igazságszolgáltatási reformcsomag parlamenti tárgyalása. Éles hangú felszólalások hangzanak el, de a viták nem érintik az új alkotmány előkészítését.

Dr. Hóbor Erzsébet
a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője

Hiszem és vallom, hogy városkörnyéki igazgatás igazából nincs, így a közigazgatási hivataloknak e tekintetben nem lehet szerepük. Természetesen bűn lenne ezt a témát így elintézni. Ezért azt gondoltam, hogy egy kérdéssel és egy kijelentő mondattal kezdem mondandómat. Vajon a városkörnyékiség felé megy-e a magyar közigazgatás? Nem tudom. A kijelentő mondat pedig úgy hangzik, hogy működnek a közigazgatási hivatalok, sőt jogelődként is működtek. Hiszen a köztársasági megbízott területi hivatalaként nagyrészt ugyanazokat a feladatokat láttuk el, amelyeket ma is ellátunk az 1995. január 1-jétől önállóvá vált közigazgatási hivatalok keretében. Ezek nagyon korrektül és jól megfogalmazott feladatok. Jönnek a jegyzőkönyvek, amelyeket törvényességi szempontból ellenőrzünk, természetesen berzenkedve közben, elegendő-e ehhez a rendelkezésünkre álló eszköztár. Intézzük a hatósági ügyeket első, illetve másodfokon, 1994. december 11-étől azzal a biztosabb jogi szabályozással a hátunk mögött, hogy az önkormányzati törvény kimondja: államigazgatási felettes szervként járunk el. Az is köztudott, hogy 1997. január 1-jétől a közigazgatási hivataloknál bizonyos státusváltás következett be, hiszen a 161/1996-os kormányrendelet kimondta, hogy a kormány területi hivatalai vagyunk.

Ugyanakkor az is köztudott, hogy valójában semmiféle státusváltás nem történt. Nem valósult meg, hogy a hivatalok vezetőit a miniszterelnök nevezi ki. Azok a számunkra nagyon fontos jogszabályi rendelkezések sem érvényesülnek, amelyek a hivatalokat bizonyos értelemben a kormány területi hivatalaivá tehetnék, tehát hogy koordinálunk, hogy megyei államigazgatási kollégiumot működtetünk, hogy oktatásban, továbbképzésben látnánk el feladatokat. Nagyon szívesen megtennénk mindezt, de nem juttatnak bennünket abba a helyzetbe, hogy ellássuk azokat a feladatokat, amelyek a városkörnyéki igazgatás felé vinnék a közigazgatásnak ezt a – szerintem változatlanul – középszintjét. Nem akarom kifelejteni ebből a körből a netán általunk működtetett ügyfélszolgálatokat sem. A közigazgatást érintő – káosszal teli – jogalkotásban mára fellelhetők a városkörnyéki igazgatás csírái. Kiérlelt koncepciót, ágazatok közötti koordinálást, egyéb összefüggést persze nem szabad keresnünk, mivel ilyet úgy sem lelünk.

Zalában, ahol 7 város van, a törvényalkotás időszakában négyet, egy legutóbbi írásos anyag szerint pedig ötöt tekintenének városi gyámhivatali székhelynek. A rendelet kiemel négy várost, ahol gyámhivatal fog működni. Nem a jegyzőhöz telepít hatáskört, hanem a gyámhivatalban dolgozó gyámügyi ügyintézőt vagy ügyintézőket nevezi meg a feladat- és hatáskör gyakorlójaként. Az intézményt pedig belehelyezi egy olyan városi polgármesteri hivatalba, amelyre vonatkozóan az önkormányzati törvény nagyon is egyértelmű szabályokat határozott meg eddig, mind egységes hivatali szervezetét, mind feladat- és hatáskörei címzettjét illetően. Bízom benne, hogy – jó magyar szokás szerint – kormányrendelettel vagy egyéb rendelkezéssel majd megtoldozzuk-foldozzuk ezt a törvényi szabályozás alapján kialakuló helyzetet.

Az építési igazgatásra vonatkozóan törvényi rendelkezésünk még nincs ugyan, de a jogalkotás előkészítése éppen eléggé elszomorító volt, legfeljebb az vigasztal, hogy itt talán a jegyző marad majd a hatáskör címzettje. El nem tudom képzelni, hogy például Zalában ezek után hány körzet lesz.

Többször is adhattunk a KTM-nek szakmai véleményt, bár erre általában mindössze két-három nap állt rendelkezésünkre, főleg nyáron, amikor hivatalunkban senki sem tartózkodott, és a városokkal sem tudtunk egyeztetni, mert ott is szabadságon voltak a dolgozók. A jelszó mindig az volt, hogy a körzetközpontokkal kapcsolatosan egy árva szót se mondjunk. Ezután a jogalkotás előkészítésében illetékesek polgármesterek és jegyzők előtt kijelentették, hogy a rendkívüli mértékben elrontott körzetközpontokért a közigazgatási hivatalok vezetői a felelősek, akik nem nyilvánítottak időben véleményt a megye számára lehető legjobb megoldásról.

Az állampolgárra, az ügyfélre tekintettel szükséges lenne, hogy az építési és gyámügyi igazgatás egymással konform legyen. Egyelőre azzal is megelégednék, ha összehangolva jelölnének ki négy várost valamiféle városkörnyéki feladat ellátására. Nagyon fontosnak tartom, hogy az állampolgárnak ügyeit intézve ne kelljen városról városra járnia. Van négy olyan városunk, ahol bíróság, ÁNTSZ, ügyészség, rendőrség működik. Ha oda kerülnek gyámhatósági és építésigazgatási körzetközpontok, talán jó úton haladunk majd. A többi város elhatározta, hogy ha nem körzetközpontként, akkor saját jogon látja el a gyámügyi feladatokat, s ha kell, akkor ezért minden áldozatot meghoznak. Úgy tudom, hogy az építés igazgatásra vonatkozó szabályozás is lehetővé teszi majd, hogy a szakképesítési feltételeket megteremtő önkormányzatok – s nemcsak a városiak – gyakorolhassák a jogkört.

A korrekcióra szoruló döntések ilyen magas számának természetesen megvannak az okai. A közigazgatási hivatalok szigorúan csökkentett létszámmal dolgoznak, a dologi működtetéshez igen szerény költségvetéssel rendelkeznek. Az erre illetékeseknek el kellene gondolkodniuk azon, hogy a törvényben meghatározott feladatokat csak egy ideig lehet lelkesedéssel ellátni.

Csak gratulálni tudok a Népjóléti Minisztériumnak, amely mintegy 1,2 milliárd forintot juttat a gyámhivatalok felállítására. Mi nagyon örülnénk annak, ha a megye 1,2 milliót kapna a ki nem fizetett számlákra, amelyek nem azért gyűltek össze, mert nem akartuk kifizetni, hanem azért, mert a minimális működésre sem volt fedezet. Én, aki 25 éve dolgozom a közigazgatásban, úgy gondolom, erről is kell beszélni.

A legfejlettebb országok közlései azt bizonyítják, hogy az EU-tagországok kormányai állandó érdeklődést tanúsítanak a közszektor hatékonyságának kérdései és a közhivatalok működési, irányítási módjai iránt. A fontossági sorrend és a nemzeti politika természetesen változó. Ugyanakkor feltűnő hasonlóságok tapasztalhatók a vizsgálatra szoruló kérdéseknek és a kormányok célkitűzéseinek meghatározásában, amiből kirajzolódik a közös megközelítés.

A kormány átfogó közigazgatási reformot indított el a változó hazai igényekre való tekintettel és az euroatlanti integrációs feladatokra való felkészülés miatt. A reformprogram kijelöli a közigazgatás megújítását szolgáló főbb teendőket, többek között, hogy növekedjen az igazgatási munka hatékonysága, minősége, erősödjön az állampolgárt szolgáló jellege.

A területi közigazgatás reformjának célja az, hogy a területi államigazgatás feladatait összehangoltabban, hatékonyabban, igazgatásilag és jogilag szakszerűbben lássa el, az új rendszer az állampolgárok, ügyfelek számára magasabb színvonalú közigazgatási szolgáltatást nyújtson. A területi államigazgatási szervek közös ügyfélszolgálati és információs rendszere könnyítse meg az igazgatási szolgáltatások igénybevételét.

a közigazgatás szereplői a koordinációs funkció

A kialakítandó blokkok szakmai és működési sajátosságaikat megtartva, szoros kommunikációs és informatikai kapcsolatokkal jönnének létre és működnének.

• mintarendszerként,
• módszertani központként is szolgál,
• folyamatos fejlesztést és korrekciót biztosít,
• a kormány korszerűsítési programjába illeszkedve a közigazgatási rendszer részévé válik.

Dr. Péteri Attila
a BM közigazgatási államtitkár titkárság vezetője

A városkörnyéki igazgatáshoz csak érintőlegesen kapcsolódik a megyei közgyűlés tagjainak megválasztása. A hatályos rendszerben a megye területét két – vagy három – részre osztjuk: a 10 000 lakos alatti települések alkotnak egy választókerületet, a 10 000 lakos feletti települések egy másikat, a megyei jogú városok meg részt sem vesznek a megyei közgyűlés tagjainak megválasztásában. Arról, hogy ez a rendszer mennyire vált be, hogy a hozzáfűzött reményeknek mennyiben tett eleget, lehet vitatkozni. Igazából nincs területi képviselet, egyértelműen pártképviselet dominál a megyei közgyűlésekben: tehát sem a kis településeknek, sem a nagyobbaknak nincs érdekképviseletük.

Ha most városkörnyéki igazgatásról beszélünk, felmerülhet, hogy változtassuk meg ezt a választási rendszert, és esetleg a városkörnyéki igazgatáshoz hasonlóan városkörnyéki választókerületeket hozzunk létre és ezekben válasszunk közgyűlési képviselőket. A legkisebb közgyűlés legalább 40 tagú. Tehát ha a megyék területét felosztjuk 5-6-10 választókerületre, akkor 4-8-10-12 képviselőt lehet választani, ez pedig csak kislistás rendszerben képzelhető el, vagyis megszűnne a mostani erősen pártlistás megoldás. Ugyanakkor kérdéses lehet, hogy ilyen városkörnyéki választókerületekben érdemes-e kislistán választani, ami a személyes ismeretséghez áll inkább közel. Egy ilyen körzetben viszont lenne város és lennének községek, és nem biztos, hogy egyformán jól ismerik az egyes jelölteket az összes településen. Vagyis van pozitív meg van negatív oldala is egy ilyen elképzelésnek.

Ma a képviselők jelentős része, bár a megyei jogú város nem vesz részt a választásban, a megyei jogú városban lakik, ott él, és tulajdonképpen a megyei jogú város érdekeit képviseli. Erre is megoldás lehet egy ilyen új választási szisztéma, hiszen ha már nem pártlisták vannak, hanem a személyes ismeretség dominál, talán elképzelhető, hogy a pártok nem a megyei jogú városban lakó embereiket próbálják meg benyomni a közgyűlésbe. Ugyanakkor lehetővé válik, hogy a közvetlenebb, személyesebb kapcsolattal tényleg a területet, magát az igazgatási egységet képviseljék a képviselők.

Így az igazgatási egységnek lesznek képviselői, viszont ez nem oldja meg a város és környéke esetleges ellentéteit. Ha úgy próbáljuk kialakítani a rendszert, hogy kislistán választják a képviselőket, a központ – a város lakosságszámánál fogva –elég jelentős fölényben lesz a környező községekkel szemben, és a kislistás szavazás lényegéből adódóan a relatív többség szavazatai adják az összes képviselőt: tehát ilyen alapon kizárólag a város képviselői jutnának be a megyei közgyűlésbe. Nem biztos, hogy ez a legjobb megoldás, de a mainál azért valószínűleg jobb. Kérdés, hogy ezek a képviselők a saját városuk érdekét próbálják-e meg érvényesíteni, vagy inkább a városkörnyéki igazgatási egység közös érdekét fogják képviselni.

A feltett kérdésekből is látszik, hogy igazából még nem végiggondolt ez az elképzelés. Egy alkalommal most kipróbáltuk ezt a két választókerületes listás rendszert, el kell dönteni, hogy jó-e, vagy nem, fenn kívánjuk-e tartani, vagy nem. Ha pedig úgy döntünk, hogy nem, keresni kell egy jobbat. Ennek egyik lehetséges megoldása volt az általam ismertetett, de nem az egyetlen megoldás.