A Nemzeti Választási Bizottság
81/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Schádi Tamás István magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés minden magyar öregségi nyugellátásban részesülő állampolgár számára tegye lehetővé, hogy öregségi nyugellátásának megtartása mellett kereső tevékenységet folytasson?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. július 7-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – postai úton nyújtotta be, mely 2017. május 31-én érkezett be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 29 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 28 felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalat törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-120584/2017. számú, 2017. május 22-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyankérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére nem kezdeményezhető és nem tartható népszavazás, hogy egyébként az Országgyűlés feladat-és hatáskörébe tartoznak.
III.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[7] Az Alaptörvény népszavazás alól kivett tárgyköreit rendező 8. cikk (3) bekezdés b) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani „a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, (…) szóló törvény tartalmáról”.
[8] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban vizsgált népszavazásra feltenni kívánt kérdés arra irányul, hogy az öregségi nyugellátásban részesülő állampolgárok korlátozás nélkül jogosultak legyenek ellátásukra akkor is, ha emellett kereső tevékenységet folytatnak. Ezzel a kezdeményező a jelenlegi szabályokhoz képest bővíteni kívánja a ténylegesen öregségi nyugellátásban részesülők körét.
[9] Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 22. § (3) bekezdés c) pontja előírja, hogy a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat indokolásában mellékelni kell a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeire és kiadásaira vonatkozó demográfiai folyamatokat, és azok hatásait figyelembe vevő előrejelzést. A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény 42. § (1) bekezdése értelmében az állami nyugdíjak kifizetésének fedezetét a Nyugdíjbiztosítási Alap biztosítja.
[10] A Magyarország 2017. évi központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kötv.) a Nyugdíjbiztosítási Alapot 1. sz. mellékletében önálló fejezetként szabályozza (LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap). Ezen belül önálló kiadási jogcímcsoport az „öregségi nyugdíj”.
[11] Az öregségi nyugdíjjal kapcsolatos korlátozást jelenleg a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tbny.) tartalmazza, melynek 83/C. § (1) bekezdése értelmében az öregségi nyugdíj folyósítását – a jogviszony létesítésének hónapját követő hónap első napjától a jogviszony megszűnése hónapjának utolsó napjáig – szüneteltetni kell, ha a nyugdíjas közalkalmazotti jogviszonyban, kormányzati szolgálati jogviszonyban, állami szolgálati jogviszonyban, állami vezetői szolgálati jogviszonyban, köztisztviselőként vagy közszolgálati ügykezelőként közszolgálati jogviszonyban, bírói szolgálati viszonyban, igazságügyi alkalmazotti szolgálati viszonyban, ügyészségi szolgálati viszonyban, a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról szóló törvény szerinti hivatásos szolgálati jogviszonyban vagy a Magyar Honvédséggel szerződéses vagy hivatásos szolgálati viszonyban áll.
[12] A fenti személyi körben a központi költségvetésből így munkabér/egyéb rendszeres vagy nem rendszeres juttatás, illetve nyugellátás címén egyszerre senki sem kaphat juttatást.
[13] A kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján a tényleges nyugellátásban részesülők köre azon öregségi nyugellátásra jogosultak számával növekedne, akik a Tbny. 83/C. § (1) bekezdésében meghatározott jogviszonyban állnak. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint ez közvetlen és okszerű kihatással lenne a Kötv. 1. sz. mellékletében LXXI. Nyugdíjbiztosítási Alap fejezet kiadási főösszegére, egyben a változást érvényesítenie kellene az Országgyűlésnek a jövőbeli költségvetések tervezése és elfogadása során.
[14] A Nemzeti Választási Bizottság 83/2015. NVB határozatával megtagadta az alábbi kérdés hitelesítését: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés a nyugdíjjogszabályok megfelelő módosításával a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1.-től a férfiak számára is tegye lehetővé Magyarországon a nők számára biztosított kedvezményekkel történő nyugdíjba vonulás lehetőségét?”
[15] A jelen eljárásban vizsgált kérdéshez hasonlóan a nyugellátásra jogosultak körét bővíteni kívánó kezdeményezésről a Nemzeti Választási Bizottság döntésében kifejtette, „a népszavazásra feltenni kívánt kérdésből okszerűen következik a népszavazást követő évek költségvetési törvényeiben szereplő kiadások meghatározása, tehát jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadásokról való döntés, mely okból kifolyólag a kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik”.
[16] A Kúria Knk.IV.37.467/2015/2. számú végzésével az NVB határozatát megváltoztatta, arra hivatkozással, hogy a kezdeményezés csak távoli és közvetett összefüggést mutat a költségvetési törvénnyel. Azonban az eljárás későbbi fázisában az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megsemmisítette a Kúria döntését, és az NVB álláspontjához hasonlóan ítélte meg a kérdésnek a központi költségvetésről szóló törvény tartalmával való kapcsolatát. Az Alkotmánybíróság döntésének megfelelően a Kúria Knk.IV.37.989/2015/2. számú végzésével az NVB 83/2015. sz. határozatát helybenhagyta.
[17] Az Abh. indokolásában megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban kifejtett korábbi érvelést: „(…)költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. A határozat szerint jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. (…) Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.” (Indokolás [31])
[18] Az Abh. további indokolásában a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB, a 33/ 2007. (VI. 6.) AB és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatokban foglaltak alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály kiterjesztő értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat:
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) végül az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.
Ezt az álláspontot egyebekben már a Kúria is érvényesítette döntéseiben, így a Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, amelyet a dohánytermékek kiskereskedelmével kapcsolatban benyújtott kezdeményezéssel összefüggésben hozott.
[19] Az Abh. indokolásában a 33/2007. (VI. 6.) AB határozatában kifejtett érvelésre támaszkodva ismételte és erősítette meg azt, hogy „jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési javaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése nem tagadható meg, hacsak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó. (ABH 2007, 394, 400.)” (Indokolás [31])
[20] A fent részletesen kifejtett indokok miatt az Abh. megállapításait a Nemzeti Választási Bizottság jelen eljárásban is irányadónak tekinti.
[21] A népszavazási kérdés így az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja szerint tiltott tárgykörként megjelölt, a központi költségvetésről szóló törvény tartalmát érinti, mely országos népszavazás tárgya nem lehet.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[22] A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak látta a kérdés vizsgálatát a választópolgári egyértelműség érvényesülésének szempontjából is.
[23] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[24] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[25] A népszavazásra feltenni kívánt kérdés minden öregségi nyugellátásra jogosult magyar állampolgár számára biztosítani kívánja a kereső tevékenység lehetőségét az öregségi nyugdíjra való tényleges jogosultság fenntartása mellett.
[26] Ugyanakkor a kérdés általános megfogalmazása megtévesztő a választópolgárok számára, mert azt a téves látszatot kelti, hogy a hatályos szabályozás alapján általánosan érvényesülő szabály a nyugellátás elvesztése, ha a jogosult kereső foglalkozást űz. Ezzel szemben a tényleges helyzet az, hogy a nyugellátásban részesülők kereső tevékenységet szinte korlátozás nélkül végezhetnek, és ez nem érinti a megállapított nyugdíj kifizetését. A korlátozott kör a Tbny. 83/C. § (1) bekezdésében meghatározott, a fentiekben tételesen felsorolt közszolgálati, rendészeti, bírói, igazságügyi, ügyészi jogviszonyokra szűkül.
[27] A választópolgártól bár elvárható, hogy egy országos népszavazással összefüggésben a vonatkozó jogszabályokat ismerje, és ennek megfelelően adja le szavazatát, ez az ismeret azonban csak a szabályozás tárgyában, illetve főbb irányvonalaiban való tájékozottságot, jártasságot jelenti. Ugyanakkor nem tartozhat ebbe a körbe annak ismerete, hogy a kérdéssel érintett korlátozás létezik ugyan, de az a kérdésben sugalltnál lényegesen szűkebb körben, tételesen meghatározott, a közszféra feladatellátásához kapcsolódó jogviszonyokban érvényesül csak.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a kérdésben alkalmazott „minden magyar öregségi nyugellátásban részesülő állampolgár számára” szórend és szóhasználat megnehezíti a választópolgári értelmezést, mert a vélelmezett célon túl egyik lehetséges olvasatában a „magyar” kitétel „magyarországi öregségi nyugellátásban” megfogalmazásként is érthető szűkítés, míg további alternatív olvasatában a „magyar” kitétel akár etnikai követelményként is értelmezhető.
[29] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választópolgári – egyértelműség követelményét sem.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[30] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontja alapján tiltott tárgykört érint, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében megfogalmazott kérdés-egyértelműség követelményének sem felel meg, ezért a Nemzeti Választási Bizottság – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a kérdés hitelesítését megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[31] A határozat az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontján, az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 22. § (3) bekezdés c) pontján, a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény 42. § (1) bekezdésén, a Kötv. 1. mellékletén, a Tbny. 83/C. §-án, az Nsztv. 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. június 22.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke