A Nemzeti Választási Bizottság
58/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Varju László magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyet ért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy Magyarországon ne lehessen olyan sporteseményt rendezni, amelyen a versenyzőket szexuális irányultsági, nemzetiségi, származási, világnézeti, vagy vallási alapon korlátozzák vagy előnyben részesítik?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. április 3-án postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 24 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül mindösszesen 22 aláírás felelt meg az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-115694/2017. számú, 2017. március 17-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva az országos népszavazásra javasolt kérdés elutasításáról döntött, tekintettel arra, hogy a Szervező – a népszavazási kezdeményezés benyújtásáról szóló – nyilatkozatában személyi azonosítóként feltüntetett számjegysor nem felelt meg a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 5. § (11) bekezdésének és a személyazonosító jel helyébe lépő azonosítási módokról és az azonosító kódok használatáról szóló 1996. évi XX. törvény 3. melléklet I. 1. pontjának.
[4] A Szervező – az Nsztv. 10. § (3) bekezdésében foglalt, ismételt benyújtásra előírt határidőben – 2017. április 12-én az Nsztv. 10. § (2) bekezdésében foglaltak szerint ismételten benyújtotta az „Egyet ért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arról, hogy Magyarországon ne lehessen olyan sporteseményt rendezni, amelyen a versenyzőket szexuális irányultsági, nemzetiségi, származási, világnézeti, vagy vallási alapon korlátozzák vagy előnyben részesítik?” népszavazásra javasolt kérdést a Nemzeti Választási Bizottsághoz hitelesítés céljából. Az Nsztv. 10. § (2) bekezdése alapján „Az ismételten benyújtott kérdés hitelesítését a Nemzeti Választási Bizottság napirendjére kell tűzni”.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[6] Jelen népszavazási kérdés olyan jogalkotási kötelezettséget kíván előirányozni az Országgyűlés számára, amely alapján magyarországi sporteseményeken a versenyzők részvételét meghatározott szempontok alapján – nevezetesen szexuális irányultsági, nemzetiségi, származási, világnézeti vagy vallási alapon – „ne lehessen korlátozni vagy előnyben részesíteni”.
[7] A sportrendezvény fogalmát a sportról szóló 2004. évi I. törvény (a továbbiakban: Törvény) 77. § u) pontja szabályozza, mely szerint „sportrendezvény: sportszervezet vagy sportszövetség által versenyrendszerben vagy azon kívül, résztvevők jelenlétében megtartott verseny, mérkőzés. A sportesemény sportrendezvénynek minősül”. A Bizottság álláspontja szerint, választópolgári szempontból a népszavazási kérdésben foglalt „sportesemény” kitétel értelmezhető úgy is, hogy az nem azonos a Törvény 77. § u) pontjában foglalt, sportrendezvény definíciójával. A szélesebb értelmezés alapján a sportesemény fogalom kiterjed a nem sportszervezet vagy sportszövetség, hanem alapvetően más célra alakított társadalmi szervezet alkalmi vagy rendszeres sportcélú eseményeire is. Ezen lehetséges értelmezés alapján szükséges annak vizsgálata, hogy a kérdés érinti-e Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) valamely rendelkezését és így annak módosítására irányul-e.
[8] E felvetés vizsgálatához szükséges a népszavazásra javasolt kérdésben foglalt „előnyben részesítés” tilalma tartalmának vizsgálata is. A Bizottság álláspontja szerint ugyanis e fogalom nem bír egzakt tartalommal: egyfelől jelentheti a magyarországi versenyeken való részvételre vonatkozó jogosultság kizárását a kérdésben nevesített alanyi kör számára, másfelől kifejezheti azt is, hogy számukra a versenyeken valamely előny biztosítása tilalmazott.
[9] A Bizottság véleménye szerint, amennyiben a kérdés nem a Törvény által szabályozott sportrendezvényre, hanem minden, Magyarországon megrendezett, hétköznapi értelemben vett sporteseményre vonatkozik és magában foglalja a kérdésben nevesített csoportok versenyeken való indulásának kizárását is, felmerül az Alaptörvény „Szabadság és felelősség” című részében foglalt, a közösségeket megillető sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogok lényegi tartalmának érintettsége. Például, a kérdésben tartott esetleges érvényes és eredményes népszavazás olyan sportrendezvények megtartásának tilalmát vonhatja maga után, melyek „szexuális irányultsági, nemzetiségi, származási, világnézeti vagy vallási alapon” szerveződött társadalmi szervezetek az azonos csoportba tartozók számára hoznak létre, ezáltal pedig sérülne az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdésében foglalt azon rendelkezés, mely szerint „Mindenkinek joga van a békés gyülekezéshez”.
[10] Fentiekre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jelen eljárásban vizsgált népszavazási kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás olyan jogalkotási kötelezettséget keletkeztetne az Országgyűlés számára, mely az Alaptörvény módosítására irányul. Szervező a népszavazási kezdeményezéssel elérni kívánt célt – a kérdés alapján – törvényalkotással kívánja elérni, ugyanakkor az általa előirányzott, a közösségek alapvető jogait érintő előírás az Alaptörvény Szabadság és felelősség című részében foglalt kollektív jogok lényegi tartalmát érinti, ahogyan azt jelen határozat [9] bekezdése is tartalmazza.
[11] A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[12] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint, így abban országos népszavazás nem tartható.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[13] A Nemzeti Választási Bizottság jelen hitelesítési eljárásban indokoltnak tartja a népszavazásra javasolt kérdés vizsgálatát abból a szempontból, hogy az megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének.
[16] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[17] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[18] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[19] Az Alkotmánybíróság – a Knk.IV.37.719/2015/4. számú kúriai végzésben előhívott – 52/2001. (XI. 29.) AB határozatában megfogalmazott és azután gyakorlatnak tekinthető követelményei szerint „[ö]nmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti a[z régi] Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak (…) sértik a választói egyértelműség követelményét”.
[20] Jelen népszavazási kérdés arra irányul, hogy ne lehessen olyan sporteseményt rendezni, amelyen a versenyzőket a kérdésben megjelölt szempontok alapján „korlátozzák vagy előnyben részesítik”. A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés idézett két tagmondatának egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, mivel azok egyidejűleg két ellentétes célra – a versenyzők „előnyben részesítésére”, illetve „korlátozására” – irányulnak, mely célkitűzések párhuzamosan nem megvalósíthatóak.
[21] Tekintettel arra, hogy jelen népszavazási kérdésben foglalt tagmondatok egymásból nem következő, ellentétes tartalommal bírnak, a Nemzeti Választási Bizottság véleménye szerint a választópolgárok számára ismeretlen marad a kezdeményezés pontos tartalma. Nem tekinthető ugyanis egyértelműnek az a kérdés, amelynek megfogalmazása miatt nem dönthető el, hogy az az Országgyűlésre pontosan milyen tartalmú kötelezettséget képes róni. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban vizsgált kérdés fent idézett fordulatának tartalma nem világos, így az sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség törvényi követelményének nem felel meg.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti továbbá, hogy nem világos, hogy a kérdésben foglalt „sportesemény” kifejezés a sportrendezvény törvényi definíciójával vagy annak hétköznapi értelemben vett jelentésével azonos. Ezáltal nem egyértelmű, hogy a kérdés olyan rendezvények tekintetében is jogalkotási kötelezettséget keletkezet-e, amelyek nem sportszervezet vagy sportszövetség által kerülnek megrendezésre. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás alapján a jogalkotó számára nem lenne egyértelmű a jogalkotási kötelezettség pontos tartalma.
[23] Ahogyan az jelen határozat [8] bekezdésében kifejtésre került, a Bizottság álláspontja szerint a kérdés alapján nem egyértelmű az sem, hogy az „előnyben részesítés” tilalma milyen tartalmú kifejezés. A kérdés alapján ugyanis nem világos, hogy az előnyben részesítés tilalmát a sporteseményen való részvétel jogára is kiterjedően kell értelmezni, avagy az adott sport jellegétől függően az abban biztosítható előnyök (pontelőny, távelőny, stb.) kizárását jelenti.
[24] Mindezek alapján a népszavazási kérdés megtévesztő tartalommal bír és így kizárja azt, hogy a választópolgár egyértelműen ki tudja fejezni akaratát „igen” vagy „nem” szavazattal egy esetleges népszavazáson, mivel az abban foglalt kifejezés több értelmezési lehetőséget vet fel, ahogyan a túl általános megfogalmazás miatt az sem dönthető el, hogy az az Országgyűlésre pontosan milyen tartalmú kötelezettséget képes róni. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban vizsgált kérdés tartalma nem világos, így az sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség törvényi követelményének nem felel meg.
[25] A Bizottság hivatkozik továbbá a Kúria Knk.IV.37.458/2015/3. és Knk.IV.37.360/2015/3. számú végzésében rögzített jogi álláspontra, mely szerint a választói egyértelműség követelménye szükségképpen magában foglalja azt is, hogy a kérdés feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak. A népszavazási kérdésben szereplő „Egyet ért-e” összetett szó és így a magyar nyelv nyelvtani szabályai szerint egybeírandó, ugyanakkor Szervező a kérdésben a fent idézettek szerint, a magyar helyesírás szabályaival ellentétes módon jelölte azt, amely írásmód azonban a szándékolttól már eltérő jelentéssel bír.
[26] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen hitelesítési eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés a fent taglalt okokból sem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt, választópolgári egyértelműség követelményének.
[27] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárásban vizsgált népszavazási kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét sem, így a kérdésben ezen okból sem tartható országos népszavazás.
IV.
[A határozat indokolásának összegzése]
[28] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján tiltott tárgykört érint, továbbá az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében megfogalmazott kérdés-egyértelműség követelményének sem felel meg, a Nemzeti Választási Bizottság – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a kérdés hitelesítését megtagadta.
V.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[29] A határozat az Alaptörvény VIII. cikkén, a 8. cikk (3) bekezdésén, a Törvény 77. § u) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 9.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke