A Nemzeti Választási Bizottság
57/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Kádár Barnabás Áron magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a Central European University a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény 2017. április 4-én hatályos szabályozása szerinti feltételekkel működhessen Magyarország területén?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 24-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező – magánszemélyként – 2017. április 11-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 30 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek mindegyike megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] A Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117335/2017. számú, 2017. április 10-én kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[5] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a népszavazásra javasolt kérdés olyan jogszabály-módosítást irányoz elő az Országgyűlés számára, mely szerint a Central European University (a továbbiakban: CEU) olyan feltételekkel működhessen Magyarország területén, ahogyan azt a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 2017. április 4-én hatályos változata meghatározta.
[6] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdésben megjelölt szervezet az Oktatási Hivatal hivatalos honlapján közzétett nyilvántartási adatok szerint New York-i székhelyű, Magyarország területén engedéllyel működő külföldi felsőoktatási intézménynek minősül.
[7] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a külföldi felsőoktatási intézmények működésének feltételeiről szóló, jelenleg hatályos törvényi rendelkezések alapvetően két ponton különböznek a 2017. április 4. napján hatályos törvényi szabályozástól, az alábbiak szerint.
[8] A külföldi felsőoktatási intézmények magyarországi működésének alapvető szabályairól, és így az oklevelet adó képzési tevékenység folytatásának feltételeiről az Nftv. 76. §-a rendelkezik. Az Nftv. – jelenleg hatályos – 76. § (1) bekezdése szerint Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény akkor folytathat oklevelet adó képzési tevékenységet, ha megfelel négy konjunktív feltételnek, melyek az alábbiak:
„a) magyarországi működésének elvi támogatásáról szóló, Magyarország Kormánya és a külföldi felsőoktatási intézmény székhelye szerinti állam Kormánya által kötött - föderatív állam esetében, amennyiben a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére nem a központi kormányzat jogosult, annak központi kormányzatával létrejött előzetes megállapodáson alapuló - nemzetközi szerződés kötelező hatályát a szerződő felek elismerték,
b) a székhelye szerinti országban működő, és ott ténylegesen felsőoktatási képzést folytató államilag elismert felsőoktatási intézménynek minősül,
c) az általa Magyarország területén folytatni kívánt képzés és az arra tekintettel kiállított oklevél államilag elismert felsőoktatási fokozatot adó képzésnek minősül és
d) működését az oktatási hivatal engedélyezte”.
[9] Ezzel szemben, az Nftv. – 2017. április 10. napjáig hatályos – 76. § (1) bekezdése szerint Magyarország területén külföldi felsőoktatási intézmény akkor folytathat oklevelet adó képzési tevékenységet, ha
a) a származási országában államilag elismert felsőoktatási intézménynek minősül,
b) az általa Magyarország területén folytatni kívánt képzés és az arra tekintettel kiállított oklevél államilag elismert felsőoktatási fokozatot adó képzésnek (oklevélnek) felel meg és
c) a működését az oktatási hivatal engedélyezte.
[10] Az Nftv. – 2017. április 11-én hatályba lépett, jelen eljárás szempontjából releváns – 9. § (2a) és (2b) bekezdése továbbá a felsőoktatási intézmények elnevezésére vonatkozóan fogalmaz meg újabb követelményeket (pl. névkizárólagosság követelménye).
[11] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés arra irányul, hogy a Magyarországon működő külföldi felsőoktatási intézmények az Nftv. – jelenleg hatályos – 76. § (1) bekezdésében foglalt négy konjunktív feltétel megléte esetén folytathassanak oklevelet adó képzési tevékenységet, szemben a szintén külföldi felsőoktatási intézménynek minősülő CEU-val, amely a korábbi, 2017. április 10-ig hatályos feltételrendszernek való megfelelés alapján lenne jogosult képzési tevékenység folytatására. Ez azt jelenti, hogy a kérdésben tartott esetleges érvényes és eredményes népszavazás alapján a CEU magyarországi működésének nem képezné feltételét a 76. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt, a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére, illetve b) pontjában foglalt, a székhelye szerinti országban ténylegesen felsőoktatási képzés folytatására irányuló követelmény, míg a további, Magyarországon működő külföldi felsőoktatási intézményeknek továbbra is teljesíteniük kellene e feltételeket. Az esetleges népszavazás további következménye lenne, hogy a CEU-nak nem kellene megfelelnie az Nftv. 9. § (2a) és (2b) bekezdésében foglalt, a felsőoktatási intézmények elnevezése vonatkozó szabályoknak, szemben más, Magyarországon működő egyetemekkel és főiskolákkal.
[12] Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerint „A törvény előtt mindenki egyenlő.” Ugyanezen cikk (2) bekezdése szerint „Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja”. Az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése szerint „A törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak”.
[13] Tekintettel arra, hogy a vizsgált népszavazási kérdés olyan jogszabály-módosításra irányul, mely a Magyarországon működő külföldi felsőoktatási intézmények egyikére nézve eltérő működési feltételeket kíván meghatározni, jelen hitelesítési eljárás során első körben annak vizsgálata szükséges, hogy az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében foglalt, ún. jogegyenlőségi klauzulának, valamint ugyanezen cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelme fennáll-e.
[14] Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogrendszer egészét átható alkotmányos alapelvként kapott értelmezést, mely szerint az azonos szabályozási koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás a diszkrimináció tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek ésszerű, kellő súlyú alkotmányos indoka van, azaz nem önkényes. Hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása. Nem lehet viszont hátrányos megkülönböztetésről beszélni akkor, ha a jogi szabályozás eltérő alanyi körre állapít meg eltérő rendelkezéseket [42/2012. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2012, 279, 287].
[15] A népszavazási kérdés a Magyarországon működő felsőoktatási intézmények egy tagja, a CEU tekintetében az Nftv. 9. § (2a) bekezdésében és (2b) bekezdésében foglalt, névhasználattal kapcsolatos szabályok, illetve a 76. § (1) bekezdés a) és b) pontja szerinti működési feltételek hatályon kívül helyezésére irányul úgy, hogy a Magyarországon működő további külföldi felsőoktatási intézmények továbbra is e kritériumok teljesítése esetén folytathatnának oktatási tevékenységet. Ugyanakkor az intézménnyel kapcsolatban nem állapítható meg olyan körülmény, amely kizárná, hogy a vele szemben támasztott jogszabályi feltételeknek megfeleljen, azaz a jogszabályi feltételek a homogén csoport többi tagjához képest ebben az esetben lehetetlen célra irányulnának, így indokolva a megkülönböztetést.
[16] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen kérdésben tartott érvényes és eredményes népszavazás olyan jogalkotási kötelezettséget keletkeztetne az Országgyűlés számára, amely szerint a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok – a Magyarországon működő külföldi felsőoktatási intézmények – között különbséget kellene tenni valamely törvényben biztosított jogosultság – nevezetesen az oktatási tevékenység folytatására való jogosultság – tekintetében anélkül, hogy annak bármilyen ésszerű indoka lenne.
[17] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen népszavazási kérdés által előirányzott, a homogén csoport egy tagjára nézve indokolatlan eltérő szabályozás sérti az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésében foglalt jogegyenlőségi tételt, mely szerint „A törvény előtt mindenki egyenlő”, és ezáltal megvalósul az Alaptörvény ugyanezen cikkének (2) bekezdésében foglalt diszkrimináció tilalmának sérelme is.
[18] A kérdés fentiekben felvázolt, Alaptörvénnyel ellentétes tartalma egy eredményes népszavazás esetén az Alaptörvény módosítását jelentené. A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába alkotmánymódosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[19] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
III.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata
[20] A Nemzeti Választási Bizottság jelen hitelesítési eljárásban indokoltnak tartja a népszavazásra javasolt kérdés vizsgálatát abból a szempontból, hogy az megfelel-e az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének.
[21] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”. A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[22] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[23] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[24] A népszavazásra javasolt kérdés olyan jogszabály-módosítást irányoz elő az Országgyűlés számára, mely szerint a CEU olyan feltételekkel működhessen Magyarország területén, ahogyan azt a 2017. április 4-én hatályos Nftv. szabályozta. A kérdés ugyanakkor arra vonatkozóan nem tartalmaz információt, hogy az Nftv. pontosan milyen tartalmú feltételrendszert határozott meg a külföldi felsőoktatási intézmények – és így a CEU – számára 2017. április 4-én. Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdésben tartott esetleges népszavazáson a választópolgárok előtt ismeretlen marad a kérdés tartalma, hiszen az általa érintett tárgykör pusztán egy általános jogszabályi hivatkozás által kerül meghatározásra.
[25] A fent részletezett oknál fogva a kezdeményezés nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének. A választópolgártól bár elvárható, hogy egy országos népszavazással összefüggésben a vonatkozó jogszabályokat ismerje, és ennek megfelelően adja le szavazatát, ez az ismeret azonban nyilvánvalóan csak a hatályos jogszabályi környezetre vonatkozhat. A kötelezettség ezen belül sem valamely, illetve az összes hatályban lévő törvény rendelkezéseinek szakaszszám szerinti azonosítását, felismerését jelenti, hanem a szabályozás tárgyában, illetve főbb irányvonalaiban való tájékozottságot, jártasságot. Semmiképpen nem várható el azonban, hogy a választópolgár a már hatályon kívül helyezett és a hatályos normák tekintetében összehasonlító vizsgálatot tegyen. Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
[26] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt – választópolgári – egyértelműség követelményét sem.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[27] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, illetve nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[28] A határozat az az Alaptörvény XV. cikkén, a 8. cikk (3) bekezdés a) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, a 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 9.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke