A Nemzeti Választási Bizottság
569/2018. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyarországi Cigányok Fóruma – Összefogás Magyarországért Párt [(2060 Bicske, Vörösmarty u. 78/A.), (a továbbiakban: Szervező)] által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 17 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Ön egyetért e azzal, hogy a kormány hozza nyilvánosságra a Budapest Belgrád vasút építésével kapcsolatos teljes dokumentációját”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. április 10-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
{C}[1] {C} A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező törvényes képviselője, Bogdán János István 2018. február 26-án személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 24 választópolgár támogató aláírását mellékelte, amelyek közül 21 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
{C}[2] {C} Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-139351/2018. számú, 2018. február 14-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
{C}[3] {C} A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
{C}[4] {C} Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
{C}[5] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
{C}[6] {C} Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozás vizsgálata]
{C}[7] {C} A Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése alapján az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik-e.
{C}[8] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt szabályozás nem új keletű, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/B. § (1) bekezdése az Alaptörvény hivatkozott rendelkezésével tartalmilag egyező szabályozást tartalmazott. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése kapcsán a 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában is rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. Ez utóbbi esetben pedig a kérdés nem felel meg az (…) egyértelműség követelményének részét képező választópolgári egyértelműség kritériumának, mivel a kérdésből nem derül ki, hogy eredményes népszavazás esetén szükség lenne-e az Országgyűlés cselekvésére. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805).
{C}[9] {C} A Nemzeti Választási Bizottság jelen eljárás során irányadónak tekinti az Alkotmánybíróság hivatkozott, 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában foglalt érvelést, tekintettel arra, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kezdeményezés címzettje egyértelműen a Kormány. Jelen kérdés – bár pontatlan megfogalmazással – a Kormány Budapest-Belgrád közötti vasútvonal megépítésével összefüggésben keletkező dokumentumait kívánja nyilvánosságra hozni az országos népszavazás intézményének felhasználásával. Mindez egyben azt is jelenti, hogy egy érvényes és eredményes népszavazás nem az Országgyűlés, hanem a Kormány számára tartalmazna kötelezést, ez azonban ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt azon szabállyal, amely szerint országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
{C}[10] {C} Mindezek alapján megállapítható, hogy jelen országos népszavazásra javasolt kérdés azáltal, hogy az abban foglalt kötelezettség címzettje nem az Országgyűlés, hanem az Kormány, az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének rendelkezésébe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[A nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség érintettségének vizsgálata]
{C}[11] {C} Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Ez a tilalom korábban a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján 2012. január 1-jét megelőzően is fennállt. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság korábban több döntésében is rámutatott, hogy olyan kérdés alkotmányosan nem bocsátható népszavazásra, amely hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségre, illetve az e kötelezettséget is tartalmazó törvények tartalmára vonatkozna. Ennek folytán nem is állhat elő az a helyzet, hogy a népszavazás döntése értelmében nemzetközi szerződéseket kellene felmondani vagy tartalmukat megváltoztatni [62/1997. (XII. 5.) AB határozat, 72/2002. (XII. 19.) AB határozat]. A Kúria Knk.IV.37.178/2014/3. számú végzésében erősítette meg a hivatkozott alkotmánybírósági határozatokban rögzített érvelést.
{C}[12] {C} A Szervező által benyújtott népszavazásra javasolt kérdés arra irányul, hogy a Kormány hozza nyilvánosságra a Budapest-Belgrád közötti vasútvonal-építéssel kapcsolatos teljes dokumentációt.
{C}[13] {C} Magyarország Kormánya és a Kínai Népköztársaság Kormánya között a Budapest-Belgrád vasútvonal újjáépítési beruházás magyarországi szakaszának fejlesztése, kivitelezése és finanszírozása kapcsán nemzetközi egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) jött létre, melyet a belső jogba a 2016. évi XXIV. törvény iktatott be.
{C}[14] {C} Az Egyezmény 3. cikke rendelkezik az Egyezmény végrehajtása során keletkezett információkkal összefüggésben a titoktartási kérdésekről. Az Egyezmény 3. cikk 6. pontja rögzíti, hogy a Felek az Egyezmény alapján egymás rendelkezésére bocsátott információkat kizárólag az Egyezmény szerinti Projekt megvalósításával kapcsolatban jogosultak felhasználni. Az Egyezmény 3. cikk 7. pontja kötelezi a Feleket, hogy semmilyen, az Egyezmény alapján végzett közös munka során keletkezett információ nem adható át harmadik félnek a két Fél Illetékes Szervének előzetes írásbeli hozzájárulása nélkül. Az Egyezmény 3. cikke 8. pontja rögzíti, hogy nem hozható nyilvánosságra és nem adható át harmadik félnek a két Fél előzetes írásbeli beleegyezése nélkül egyetlen olyan információ sem, amelyet jelen Egyezmény keretein belül átadnak egymásnak, vagy amely annak végrehajtása eredményeként keletkezik.
{C}[15] {C} A Kúria Knk.IV.37.178/2014. számú végzésében megállapította, hogy a népszavazásra javasolt kérdés abban az esetben is ellentétes az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjával, ha annak eredménye csak egyik részes fél kötelezettségét érinti. A Kúria rögzítette, hogy „az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontja a nemzetközi szerződésben részes valamelyik fél vonatkozásában fennálló kötelezettségként értelmezhető; nemzetközi szerződés pedig aligha képzelhető el akként, hogy csak az egyik félre ró kötelezettséget”.
{C}[16] {C} A Bizottság álláspontja szerint az Egyezmény tartalma és az Egyezmény keretei között megvalósuló titoktartásra vonatkozó kötelezettség, valamint a népszavazásra javasolt kérdés közötti összefüggés egyértelműen kimutatható, hiszen a kérdés az Egyezmény 3. cikkében nevesített, titoktartási kötelezettséggel védett adatoknak és információknak a nyilvánosságra hozatalát (is) célozza.
{C}[17] {C} A jelen eljárásban tárgyalt népszavazási kérdés és az Egyezményben foglalt kötelezettségek között közvetlen érintettség áll fenn, és az is egyértelműen megállapítható, hogy a népszavazás eredménye sértené az Egyezményben vállalt titoktartási kötelezettség teljesítését. Az Alaptörvényben foglalt tilalom azonban kizárja a közvetlen hatalomgyakorlást a már hatályos nemzetközi kötelezettségek alakításából, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik, így népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
{C}[18] {C} A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból való vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
{C}[19] {C} A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
{C}[20] {C} A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
{C}[21] {C} A Kúria Knk.VII.37.371/2017/2. számú határozatában az egyértelműség vonatkozásában arra mutatott rá, hogy a választópolgárnak tudatában kell lennie, hogy mi a népszavazási kérdés valódi tartalma, annak milyen tényleges hatása lehet, és az esetlegesen eredményes népszavazást követően a kérdéshez kapcsolódó jogviszonyok hogyan változhatnak.
{C}[22] {C} A Nemzeti Választási Bizottság vizsgálta jelen népszavazásra feltenni kívánt kérdésnek a magyar nyelvtan szabályainak való megfelelésének kérdéseit a népszavazási egyértelműség követelményével összefüggésben. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság 12/2010. (II. 4.) AB határozatában rögzítette, hogy „[k]onkrét kérdést kell megfogalmazni. A konkrét kérdésnek olyannak kell lennie, hogy arra a választópolgárok egy esetlegesen megtartandó népszavazás alkalmával egyértelműen igennel vagy nemmel tudjanak válaszolni, mivel az Nsztv. 13. § (2) bekezdése szerint a konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában, változtatás nélkül kell népszavazásra bocsátani. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jelen esetben hitelesítés céljából az OVB-hez benyújtott aláírásgyűjtő íven szereplő mondat nem kérdés, hanem kijelentő mondat, és így nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, ezért arról az Nsztv. 10. § c) pontja alapján népszavazást tartani nem lehet. Népszavazást ugyanis csak kérdésről lehet tartani, melyre válaszolni lehet. Egy kijelentő mondatra viszont nem lehet válaszolni egy esetleges népszavazáson, mert az csak közlést tartalmaz az indítványozó szándékáról. Ennek különös jelentőséget ad a fentebb már említett Nsztv. 13. § (2) bekezdése, amely szerint a kérdést változatlan formában kell népszavazásra bocsátani. Mivel a hitelesítésre benyújtott szöveg nem kérdés, népszavazás tartására eleve nem alkalmas.” [Abh. 2010, 76] Az Alkotmánybíróság ezt az álláspontját a 13/2010. (II. 4.) AB határozatában is megerősítette.
{C}[23] {C} Az Alkotmánybíróság a nyelvtani, illetve a helyesírási hibákról a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésével összefüggésben a 24/2006. (VI. 15.) AB határozatában rögzítette továbbá, hogy, „[a]z Alkotmánybíróság nem vizsgálja az elíráson alapuló nyelvtani hibákat, amennyiben azok egyéb, lényeges okból nem aggályosak. (Például értelemzavaró nyelvtani hiba a népszavazási kérdésben, alkalmazhatatlan vagy tartalmi okból alkotmányellenes norma.) Vagyis a népszavazási kérdések vizsgálatakor nem önmagában a nyelvtani, helyesírási hibáknak van jelentősége, hanem annak, hogy a kérdésben értelemzavaró hiba van-e." [Abh. 2006, 360]
{C}[24] {C} A Nemzeti Választási Bizottság az Alkotmánybíróság fent hivatkozott határozataiban foglalt álláspontnak megfelelően megállapítja, hogy jelen népszavazásra bocsátandó kérdés megfogalmazása nem felel meg a magyar nyelvtan szabályainak. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés, bár kérdésre utaló szerkezeti felépítésű, teljességében mégsem tekinthető egyértelműen kérdésnek. Jelen népszavazásra feltenni kívánt kérdés esetében ugyanis nincs mondatvégi írásjel, így a választópolgár kijelentő vagy felszólító módban is értelmezheti a mondatot, amely mód alkalmazása a Szervező esetleges akaratának képes csak megfelelni. A népszavazásra javasolt kérdés a népszavazási eljárás legmeghatározóbb eleme. A szervezőnek kérdését annak tudatában, felelősséggel kell megfogalmaznia, hogy az a választópolgárok millióit készteti majd állásfoglalásra. Mindezek alapján nyilvánvalóan nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének az értelemzavaró nyelvtani hiba miatt nem közérthető kérdés.
{C}[25] {C} Mindezekre figyelemmel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés pontatlan megfogalmazása, megtévesztő volta, valamint egy eredményes népszavazás következtében történő bizonytalan eredményességű végrehajthatósága miatt a jogalkotói és a választópolgári egyértelműség népszavazási eljárásban alkalmazott követelményének sem felel meg. A Kúria már több döntésében is az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelte a kérdés megtévesztő voltát, nevezetesen, hogy nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglaltaknak az a kezdeményezés, mely kapcsán a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhet.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
{C}[26] {C} A fentiekben részletesen kifejtettek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a Szervező által benyújtott népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésébe ütközik, valamint az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykört érint, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi követelményének, így a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva – megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
{C}[27] {C} A határozat az Alaptörvény 8. cikk (1)-(3) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) és 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2018. március 26.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke