A Nemzeti Választási Bizottság
44/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Vágó Gábor magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 10 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy a korrupciós bűncselekmények vonatkozásában a feljelentés elutasításával szemben a feljelentő bírósághoz fellebbezhessen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnökének előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. április 10. napján, személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A kérdéshez benyújtott 26 támogató aláírásból 21 érvényes volt, így azok száma megfelelt az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-117130/2017. számú, 2017. április 5-én kelt határozatát, amelyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] Az NVI elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így a Nemzeti Választási Iroda elnöke azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Magyarország Alaptörvényének (a továbbiakban: Alaptörvény) 8. cikk (1) bekezdéséből következően az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse.
[5] A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik.
[6] E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt – lényegében az Országgyűlés helyébe lépve –, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[7] A Nemzeti Választási Bizottság jelen eljárásban – az Alaptörvény fent hivatkozott rendelkezése alapján – indokoltnak tartja az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálatát.
[8] Az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdése szerint „Magyarország független, demokratikus jogállam”.
[9] Az Alaptörvény C) cikkének (1) bekezdése szerint „a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik.”
[10] Az Alaptörvény 25. cikk (1) bekezdése szerint „A bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el.”, a 29. cikk (1) bekezdése szerint pedig „A legfőbb ügyész és az ügyészség független, az igazságszolgáltatás közreműködőjeként mint közvádló az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője. Az ügyészség üldözi a bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselekményekkel és mulasztásokkal szemben, valamint elősegíti a jogellenes cselekmények megelőzését.”
[11] Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény hatálybalépését követően a korábbi alkotmányon alapuló határozatai tekintetében 22/2012. (V. 11.) AB határozatában kimondta, majd a 13/2013. (VI. 17.) AB határozatban megerősítette, hogy az újabb ügyekben felhasználhatja az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott határozataiban szereplő érveket, ha „az Alaptörvény konkrét - az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú - rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges.” [ABH 2012, 10, 15, ABH 2013, 440, 452] A jelen eljárásban vizsgált országos népszavazási kérdés alkotmányossági vizsgálata során a Nemzeti Választási Bizottság figyelemmel van a kérdéssel érintett tárgykörben az Alaptörvény negyedik módosítása előtt hozott, egyes korábbi alkotmánybírósági döntések megállapításaira is.
[12] A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 195. §-a szerint a nyomozó hatóság határozatával szemben panasszal lehet élni, amit az ügyész határozata esetén a felettes ügyész, a nyomozó hatóság határozata esetén pedig az ügyész bírál el. A nyomozás során hozott határozattal szembeni jogorvoslati jognak a felettes hatóság által elbírálandó panasz formájában történő szabályozását nemcsak a Be., de a korábbi, a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény is tartalmazta. E rendelkezés alkotmányosságát az Alkotmánybíróság többször is vizsgálta és azt az Alkotmánnyal, annak a jogorvoslati jogot biztosító 57. § (5) bekezdésével összhangban állónak találta (197/D/2000. AB határozat, ABH 2006, 1286, 1290-1297).
[13] Az Alkotmánybíróság következetes joggyakorlata szerint a büntető felelősségre vonásnak a Be.-ben kialakított eljárási modelljének alapja az eljárási funkciók megosztása és a vádelv (Be. 1. és 2. §). Az eljárási modell tükrözi a hatalmi ágak elválasztásának elvét, az állam büntető hatalmát gyakorló szervezetek, az ügyészség és a bíróság alkotmányos jogállását (197/D/2000. AB határozat, ABH 2006, 1286, 1290-1297).
[14] A büntető igazságszolgáltatásban részt vevő szervezetek és személyek közötti funkciómegosztásnak alkotmányos alapja az Alaptörvény B) cikkében meghatározott jogállamiság alkotóeleme, a hatalommegosztás elve, amelyből következően a bíróság az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdésében meghatározott ítélkezési tevékenységet folytat, a legfőbb ügyész és az ügyészség pedig az Alaptörvény 29. cikk (1) bekezdésében foglaltak alapján az igazságszolgáltatás közreműködőjeként, mint közvádló az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítője.
[15] Az Alkotmánybíróság 14/2002. (III. 20.) AB határozatában kifejtett és a – többek között – 2/2017. (II. 10.) AB határozatában megerősített álláspontja szerint „az ügyész közvádlói monopóliumának éppúgy töretlennek kell lennie, mint ahogyan az ítélkezésben a bírói függetlenséget és a pártatlanságot megtestesítő állásfoglalásnak kell kifejezésre jutnia.” Az Alkotmánybíróság azt a szabályozást találta alkotmánysértőnek, amely szerint a bíró felhívja az ügyész figyelmét a vádkiterjesztés lehetőségére, illetve arra is figyelmeztetheti, hogy más személlyel szemben is vádat emelhet. Ennek kapcsán kiemelte: „A vádkiterjesztés lehetőségének a bíró általi megfogalmazása azt a feltételezést vonhatja maga után, hogy már a bizonyítási eljárás megkezdése előtt döntött a bűnösség kérdésében, sőt az eredeti vádban megfogalmazott mértéken túlmenően is felelősnek tartja a vádlottat.” [ABH 2002, 101, 111, 113]
[16] Az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatát megvizsgálva megállapította továbbá, hogy „az eljárás során a bíró által ellátott funkciók vizsgálata alapvető kérdés. A funkcióhalmozódás, vagyis azon eset, amikor a bíró ítélkezésen kívüli, a vizsgálattal vagy a váddal kapcsolatos feladatokat is ellát, a Bíróság szerint jogos kételyeket ébreszt a pártatlanságával kapcsolatban. […] A vád és az ítélkezés feladatainak egy eljáráson belül azonos személy által történő ellátása önmagában alkalmas a bíró pártatlanságának megkérdőjelezésére, függetlenül attól, hogy milyen személyes magatartást tanúsított. (Eur. Court H. R., Case of De Cubber v. Belgium, Ser. A-86.; Eur. Court H. R., Case of Piersack v. Belgium, Ser. A-53.)” (ABH 2002, 101, 112-113.)”
[17] Az Alkotmánybíróság 62/2006. (XI. 23.) AB határozatában, illetve az abban foglalt álláspontot megerősítő 3116/2016. (VI. 21.) AB határozatában hangsúlyozta, az, hogy a bíróság a nyomozás és a vádemelés szakaszaiban is rendelkezik hatáskörrel egyes feladatok tekintetében, nem ellentétes a funkciómegosztás fent kifejtett tételeivel, azonban a vádemelést megelőző bírósági hatáskör „nem jelenti a nyomozó hatóság és az ügyész tevékenysége feletti „törvényességi” felügyeletet […] ilyen bírósági jogkör nem vezethető le sem az Alkotmánynak a bíróság feladatait rögzítő rendelkezéseiből – sőt azzal ellentétes lenne –, sem a bírósághoz fordulás jogát alapjogként biztosító 57. § (1) bekezdésből. A nyomozás és a vádemelés ura az ügyész marad, akinek teljes szakmai kompetenciával és felelősséggel kell teljesítenie a bűnüldözéssel és a közvádlói szereppel összefüggő (…) feladat- és jogkörét.” [ABH 2006, 697, 714]
[18] Az Alaptörvény a bíróságok, illetve az ügyészség funkcióját, azok függetlenségét megerősítette, sőt szerepüket, feladataikat konkrétabban is megjeleníti. Az Alaptörvény 25. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el, a (2) bekezdés pedig konkrét feladatokként határozza meg a büntetőügyben, magánjogi jogvitában, törvényben meghatározott egyéb ügyben, a közigazgatási határozatok törvényességéről, az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről, valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról meghozandó döntéseket.
[19] Az Alaptörvény tehát hitelesen biztosítja a bíróságok függetlenségét, rögzítve a függetlenség garanciális elemeit. Emellett hangsúlyosan jelenik meg az Alaptörvényben az ügyészség közvádlói, az állam büntetőigényének kizárólagos érvényesítésére vonatkozó funkciója is.
[20] Jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés arra irányul, hogy a korrupciós bűncselekmények vonatkozásában indított büntetőeljárás során a feljelentés elutasítása esetén a feljelentő bírósághoz fellebbezhessen. A büntetőeljárás első szakasza a nyomozás, amely az ügyészség, vagy nyomozó hatóság hivatalos tudomásszerzésével, vagy feljelentés alapján indul meg [Be. 170. § (1) bekezdés]. A nyomozás megindításáról, illetve a feljelentés elutasításáról szóló döntést a rendelkezésre álló adatok alapján a Be.-ben meghatározottak szerint, szakmai indokok alapján hozza meg az arra jogosult ügyész, illetve nyomozó hatóság.
[21] Ha a bíróság egy feljelentést elutasító határozattal szembeni jogorvoslat alapján a határozatot hozó hatóságot kötelezné a nyomozásra, gyakorlatilag maga indítaná meg a büntetőeljárás mechanizmusát. Határozatában – a feljelentés elutasításának indokától függően – a bíróságnak olyan tényekről kellene állást foglalni, mint például, hogy a feljelentés alapjául szolgáló cselekmény bűncselekmény vagy, hogy fennáll a bűncselekmény gyanúja [Be. 174. § (1) bekezdés a) és b) pont]. Egy ilyen állásfoglalás a bíróság vonatkozásában „azt a feltételezést vonhatja maga után, hogy már a bizonyítási eljárás megkezdése előtt döntött” olyan kérdésekben, amelyekben csak a bírósági eljárás eredményeképpen megszülető érdemi ítéletében jogosult állást foglalni.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint jelen népszavazási kérdés ellentétes az Alaptörvényben deklarált jogállamiság követelményével, valamint hatalommegosztás elvével, továbbá a bíróságok 25. cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt, valamint az ügyészség 29. cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt hatáskörével, feladataival tekintettel arra, hogy a bíróság a büntető eljárás első szakaszának, a nyomozásnak a megindításába való beavatkozással túllépne igazságszolgáltatási funkcióján és törvényességi felügyeleti szerepkörbe kerülne az ügyészség felett, amely azonban az Alkotmánybíróság fentiekben kifejtett gyakorlata alapján – amelynek alkalmazása az említettek szerint az Alaptörvény esetén is indokolt – alaptörvényellenes. Érvényes és eredményes népszavazás esetén tehát nem csak a Be.-t, hanem az Alaptörvényt is módosítani kellene, ugyanis a népszavazási kérdés ellentétes a hatályos Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményével, C) cikkének (1) bekezdése szerinti hatalommegosztás elvével.
[23] A népszavazásra bocsátott kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja alapján ugyanakkor nem irányulhat az Alaptörvény módosítására és burkoltan sem foglalhat magába Alaptörvény módosítást. A Kúria ezzel egyező álláspontot fogadott el Knk.IV.37.728/2013./3. számú végzésében. E döntésében a Kúria rögzítette, hogy „az „alkotmányozó hatalom” az Országgyűlés, az Országgyűlés alkotja meg az Alaptörvényt, annak módosítása tárgyában népszavazásnak nincs helye.”
[24] Emellett a népszavazási kérdés megfogalmazása nem érinti a meglévő jogorvoslati lehetőséget, azaz a Be. 195. § (1) bekezdése szerinti panasz lehetőségét. Ennek megmaradása esetén a nem a 195. § (2) bekezdése alá tartozó feljelentő párhuzamosan fordulhatna panasszal az ügyészhez, felettes ügyészhez és az érvényes és eredményes népszavazási döntés esetén a bírósághoz is. A kétféle jogorvoslati fórum egymáshoz való viszonya azonban nem tisztázott, így azok a jogorvoslati eljárás során akár ellentétes eredményre is juthatnak. Egy ilyen szabályozás sérti az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményét, valamint a XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jogot.
IV.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[25] A Nemzeti Választási Bizottság a népszavazási kérdést a választópolgári egyértelműség alapján is felülvizsgálta.
[26] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[27] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, amely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések.)
[28] A Be. az eljárás három fő szakaszát különíti el: a nyomozást, a vádemelést, valamint a bírósági szakaszt. A Be. a nyomozás során igénybe vehető jogorvoslatok között szabályozza a panaszt, mint az ügyész, illetve a nyomozó hatóság határozata elleni jogorvoslatot, valamint a felülbírálati indítványt, amely az ügyész, illetve a nyomozó hatóság hatáskörébe tartozó iratmásolat kiadás megtagadása, házkutatás, motozás, lefoglalás eseteiben az érintettek panaszát elutasító határozat ellen jogorvoslatot biztosít a bírósághoz [Be. 195. § (6) bekezdés].
[29] A Be. 195. § (1) bekezdése alapján „akire nézve az ügyész vagy a nyomozó hatóság határozata közvetlen rendelkezést tartalmaz – ha e törvény kivételt nem tesz –, a határozat ellen a közléstől számított nyolc napon belül panasszal élhet.” A Be. 195. § (2) bekezdése alapján „a feljelentő – a (2a) bekezdésben foglalt kivétellel – nem élhet panasszal a feljelentés elutasítása miatt, ha a bűncselekménynek nem sértettje.” A Be. 195. § (2a) bekezdése értelmében, amennyiben „a feljelentő központi államigazgatási szerv, az ügyésznek vagy a nyomozó hatóságnak a feljelentés elutasításáról, a nyomozás részbeni mellőzéséről, felfüggesztéséről, illetve megszüntetéséről szóló határozata ellen a közléstől számított nyolc napon belül panasszal élhet.”
[30] Tehát a Be. rendelkezései értelmében a feljelentő főszabályként nem élhet jogorvoslattal a feljelentést elutasító határozat ellen, csak akkor, ha egyben az ügy sértettje, amely esetben panasszal élhet.
[31] A kérdés tehát a hatályos szabályozás két elemének megváltoztatására irányul. Egyrészt lehetővé kívánja tenni, hogy bármely feljelentő – nem csak a sértett, vagy a központi államigazgatási szerv – jogorvoslattal élhessen a feljelentés elutasításával szemben, másrészt pedig, hogy e jogorvoslatot fellebbezés formájában bíróság előtt lehessen gyakorolni.
[32] A módosítási szándék első eleme vonatkozásában azonban erre a következtetésre csak a törvényi környezet alapos elemzésével lehet eljutni és a kérdésből a választópolgár számára egyáltalán nem derül ki, hogy „igen” szavazatával kiterjesztené a feljelentés elutasításával szemben jogorvoslatra jogosult személyek körét is. Erre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy jelen népszavazási kérdés megtévesztő a választópolgárok számára.
[33] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[34] A Nemzeti Választási Bizottság az Alaptörvénynek való megfelelés körében már megállapította, hogy a népszavazási kérdés nem rendelkezik a hatályos jogorvoslati rendszer, azaz a Be. 195. § (1) bekezdése szerinti panasz intézményének sorsáról. A jogalkotó számára nem derül ki a kérdés megfogalmazásából, hogy mit kellene tennie a hatályos jogorvoslati szabályzással: azt hatályon kívül kellene helyeznie, vagy a népszavazási döntés nem érinti azt. Ha hatályon kívül helyezi, az a nem feljelentő sértett, vagy központi államigazgatási szerv jogorvoslati lehetőségét teljesen elveszi, ha viszont hatályban hagyja, akkor ugyanez a kör kétféle jogorvoslati lehetőséggel is bír, és ezen jogorvoslati lehetőségek egymáshoz való viszonya tisztázatlan marad. Erre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen népszavazási kérdés a jogalkotó Országgyűlés számára sem egyértelmű.
[35] Fenti jogi érvelésre tekintettel a Nemzeti Választási Bizottság megállapította, hogy jelen hitelesítési eljárás tárgyát képező népszavazási kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem.
V.
[A határozat indokolásának összegzése]
[36] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, továbbá nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének sem, a Nemzeti Választási Bizottság annak hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.
VI.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[37] A határozat az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén, C) cikk (1) bekezdésén, a 8. cikk (1) és (3) bekezdésén, 25. cikk (2) bekezdésén, 29. cikk (1) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 10. § (1) bekezdésén, 11. §-án, a Be. 195. § (1), (2), (2a) és (6) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. május 2.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke