4/2019. NVB határozat - Pintér Tamás magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában

 A Nemzeti Választási Bizottság

4/2019. számú határozata

 

A Nemzeti Választási Bizottság a Pintér Tamás magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 5 nem szavazattal – meghozta a következő

határozatot:

A Nemzeti Választási Bizottság az

„Egyetért-e azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt annak érdekében, hogy munkavégzésre irányuló jogviszonyban a kollektív szerződés rendelkezése alapján legfeljebb évi háromszáz óra rendkívüli munkaidő legyen elrendelhető?”

népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.

A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2019. január 21-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.

Indokolás

I.

[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]

[1]    A népszavazásra javasolt kérdést Szervező 2018. december 12-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtás során a népszavazásra javasolt kérdéshez Szervezőt is figyelembe véve 36 választópolgár támogató aláírása került csatolásra, amelyek közül mind a 36 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.

[2]       A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. Tekintettel arra, hogy a népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.

II.

[Az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentési kötelezettség]

[3]    Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvénynek az Európai Unió adatvédelmi reformjával összefüggő módosításáról, valamint más kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018. évi XXXVIII. törvény 2018. július 26-ai hatálybalépésével megszüntette az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) szerinti adatvédelmi nyilvántartás intézményét.

[4]    Az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített, az adatvédelmi nyilvántartásba való bejelentkezési kötelezettség teljesítésének jogi feltételei a kezdeményezés benyújtásának időpontjában már nem álltak fenn, így az nem volt teljesíthető. Ezen túl azonban a népszavazási kérdés benyújtását követően az Országgyűlés is megteremtette az összhangot az Infotv., és az Nsztv. rendelkezései között oly módon, hogy az egyes választásokkal kapcsolatos törvények módosításáról szóló 2018. évi CXIII. törvénnyel [30. § a) pont] 2018. december 28-ával hatályon kívül helyezte az Nsztv. 4. § (2) bekezdését, egyértelművé téve, hogy a választópolgári népszavazási kezdeményezés benyújtásának nem feltétele az adatvédelmi nyilvántartásba való előzetes bejelentés.

III.

[Az országos népszavazás funkciója]

[5]    Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.

[6]    Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.

[7]    Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében meghatározott kivett vagy ún. tiltott tárgykörök képezik. E kérdésekben annak ellenére sem kezdeményezhető és tartható népszavazás, hogy egyébként az az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik.

[8]    Emellett, ahogyan azt az Nsztv. preambuluma is rögzíti, az országos népszavazás célja, hogy a politikai közösség az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek eldöntésében közvetlenül, népszavazás útján is részt vehessen. Az országos népszavazás immáron az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésében deklarált, a képviseleti hatalomgyakorlásához képest kivételes jellegének egyik legfontosabb következménye, hogy a választópolgárok csak olyan társadalmi kérdésekben döntsenek népszavazás útján, amelyek az ország sorsát érintő legfontosabb ügyek körén belül értelmezhetőek. Az ügyek kiemelt fontosságú minősítése tekintetében ennek megfelelően nemcsak önmagában az érintettek száma, vagy a felvetett ügy országos jellege, hanem az adott kérdés társadalmi életviszonyokat érintő súlya és jelentősége is vizsgálandó.

IV.

[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]

[9]       A népszavazásra javasolt kérdéssel szemben az Alaptörvénynek való megfelelésen túl elvárás az is, hogy tegyen eleget a népszavazási egyértelműség kétirányú, a választópolgár és a jogalkotó irányába fennálló követelményének is. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.

[10]    A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak, konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.

[11]    A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet. Nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.

[12] A népszavazásra javasolt kérdéssel kapcsolatban megállapítható, hogy az az Mt. 135. § (3) bekezdésének a módosítására irányul. A kezdeményezés a munkavégzésre irányuló jogviszonyokban, kollektív szerződés hatálya alá tartozó munkavállalók esetében naptári évenként háromszáz órában kívánja maximalizálni az elrendelhető rendkívüli munkaidő mértékét.

[13] Az irányadó jogi szabályozást a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.) tartalmazza. Az Mt. egyes rendelkezéseit, így a rendkívüli munkaidőre vonatkozó szabályokat is az Országgyűlés által 2018. december 12-én elfogadott, a munkaidő-szervezéssel és a munkaerő-kölcsönzés minimális kölcsönzési díjával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2018. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) módosította összhangban a munkaidő-szervezés egyes szempontjairól szóló Európai Parlament és a Tanács 2003/88/EK irányelvével. Az új szabályozás 2019. január 1-jén lépett hatályba.

[14] Az Mt. 294. § (1) bekezdés f) pontja az alábbiak szerint definiálja a munkavégzésre irányuló jogviszony fogalmát: „a munkaviszony, a munkavégzési kötelezettséggel járó szövetkezeti tagsági viszony, a vállalkozási és megbízási szerződés, a gazdasági társaság vezető tisztségviselői vagy felügyelő bizottsági tagsági tevékenység ellátására irányuló jogviszony és az egyéni vállalkozás”.

[15] Az Mt. 107. §-a a rendkívüli munkaidő fogalmát a rendes munkaidőhöz való viszonyításában határozza meg. Ennek megfelelően rendkívüli munkaidő a munkaidő-beosztástól eltérő, a munkaidőkereten felüli, az elszámolási időszak alkalmazása esetén az ennek alapjául szolgáló heti munkaidőt meghaladó munkaidő, továbbá az ügyelet tartama. A hatályos munkajogi szabályozás alapján a munkavállalót főszabályként sem rendelkezésre állási, sem munkavégzési kötelezettség nem terheli. A rendes munkaidőn kívül, illetve ezt meghaladóan történő munkavégzésre kötelezéshez az általánostól eltérő körülmény fennállása szükséges (pl. a munkáltató működésében váratlan körülmény felmerülése vagy valamely polgári jogi szerződésben vállalt kötelezettség teljesítése). Az elrendelhető rendkívüli munkaidő tartamát a törvény közvetve, részben közvetlenül is korlátozza. Közvetettnek tekinthető a korlátozás, amikor a napi, illetve a heti munkaidőre irányadó felső határ szempontjából nemcsak a rendes, hanem a rendkívüli munkaidőt is figyelembe kell venni. Az éves rendkívüli munkaidőkorlát megállapításakor közvetlen a jogszabályi korlát, mely a Módtv. hatálybalépését megelőzően az elrendelhető rendkívüli munkaidőt naptári évenként legfeljebb 250, kollektív szerződés rendelkezése esetén legfeljebb háromszáz órában állapította meg.

[16] A hatályos szabályozás az éves rendkívüli munkaidőkorlátot kollektív szerződés hatálya alatt nem álló munkavállalók tekintetében az alábbiak szerint módosította: „[n]aptári évenként kétszázötven óra rendkívüli munkaidő rendelhető el. A munkavállaló és a munkáltató írásbeli megállapodása alapján – az (1) bekezdésben foglaltat meghaladóan – naptári évenként legfeljebb százötven óra rendkívüli munkaidő rendelhető el (önként vállalt túlmunka).” Ezt az Mt. 109. §-ában foglalt szabályt arányosan kell alkalmazni, ha a munkaviszony évközben kezdődött, határozott időre vagy részmunkaidőre jött létre.

[17] Emellett az Mt. 135. § (3) bekezdése értelmében „[k]ollektív szerződés rendelkezése alapján legfeljebb évi háromszáz óra rendkívüli munkaidő rendelhető el. Ezt meghaladóan a munkáltató és a munkavállaló írásbeli megállapodása alapján naptári évenként legfeljebb száz óra rendkívüli munkaidő rendelhető el (önként vállalt túlmunka).”

[18] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a Módtv. hatálybalépésével megváltozott a rendkívüli munkaidő elrendelésére vonatozó korábbi eljárási rend is. Az Mt. 2019. január 1-ig hatályban volt 109. § (1) bekezdése szerint „[t]eljes napi munkaidő esetén naptári évenként kétszázötven óra rendkívüli munkaidő rendelhető el.” Ehhez képest az Mt. a speciális, a kollektív szerződés által jobban védett, érdekeik érvényesítésére speciális eszközrendszerrel rendelkező csoport esetében ettől eltérő szabályozást is megengedett, de a 135. § (3) bekezdése szerint „kollektív szerződés rendelkezése alapján” is csak legfeljebb évi háromszáz óra rendkívüli munkaidő elrendelését tette lehetővé.

[19] A Módtv. a 135. § (3) bekezdésének fenti mondatán nem változtatott, azt teljes egészben változatlan megfogalmazásban vette át. Kiegészítette azonban egy további elemmel a korábbi szabályozást, amely alapján a kollektív szerződés rendelkezése szerint elrendelhető évi háromszáz óra rendkívüli munkaidőt meghaladóan a munkáltató és a munkavállaló írásbeli megállapodása esetén naptári évenként további száz óra rendkívüli munkaidő elrendelése is lehetővé válik a munkáltató számára. Mindez azt jelenti, hogy a kollektív szerződés továbbra is legfeljebb háromszáz óra rendkívüli munkaidőt tehet lehetővé, ezt meghaladóan a munkavállaló és a munkáltató egyedi megállapodásukban további száz óra rendkívüli munkaidőről állapodhatnak meg, amit azonban tovább már nem hosszabbíthatnak meg.

[20] Szervező népszavazási kérdése a „kollektív szerződés rendelkezése alapján” elrendelhető rendkívüli munkaidő mértékének maximálisan háromszáz órában való meghatározására vonatkozik. Megfogalmazásában a hatályos jogszabály szerinti fordulatot alkalmazza, ugyanakkor a kérdés nem utal arra, hogy a kollektív szerződésben meghatározottakon túl, az annak egyébként a hatálya alá tartozó munkavállalók egyedileg – tehát már nem a kollektív szerződés keretei között – sem állapodhatnának meg a munkáltatóval további – önként vállalt – túlmunkáról. Ez a rendelkezés pedig a szabályozás szerves része, ami a korábbi egységes rendszert két elemre bontja, amelyek együtt alkotják a kollektív szerződés hatálya alá tartozó munkavállalók esetében alkalmazható rendkívüli munkaidő elrendelésének szabályrendszerét. Jelenleg ezen szabályrendszer mibenlétét már csak mindkét elem figyelembe vételével lehet megragadni, bármelyikük említésének elmaradása értelmezési zavart és így egyértelműségi kérdést vet fel.

[21] A kérdés megfogalmazása összefüggésbe hozható azzal, hogy a Módtv. javaslata a 2018. november 20-án T/3628. számon benyújtott eredeti javaslathoz képest több érdemi változáson esett át a törvényalkotási eljárás során. A benyújtott szöveg még az Mt. 109. § (1) bekezdését módosította volna a rendkívüli munkaidő kétszázötven óráról négyszáz órára emelésével. Ez a módosítás tehát egységesen, – kollektív szerződés, illetve a munkáltató és a munkavállaló közötti megállapodás lététől függetlenül – minden munkavállaló vonatkozásában négyszáz órára emelte volna a munkáltató által elrendelhető rendkívüli munkaidő időtartamát. A Vállalkozásfejlesztési bizottság, mint a törvényjavaslat tárgyalására kijelölt bizottság 2018. december 4-én T/3628/3. számon benyújtott részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslata ezen úgy változtatott, hogy nem a 109. § (1) bekezdését kívánta módosítani, hanem a 135. § (3) bekezdésében szereplő háromszáz órát emelte négyszáz órára. Ez tehát azt jelentette, hogy – ahogyan arra a módosító javaslat indokolása is utal – a jogalkotó csak kollektív szerződés rendelkezése alapján tette volna lehetővé a legfeljebb négyszáz órás túlmunkát.

[22] Az Országgyűlés Törvényalkotási bizottsága további változtatásokat fogalmazott meg T/3628/6. számú összegző módosító javaslatában a törvényjavaslathoz. Ekkor alakult ki a rendkívüli munkaidő időtartamára vonatkozó szabályozás végleges, az Országgyűlés által 2018. december 12-én elfogadott szövege is, amely alapján az Mt. 109. § (1) bekezdésében szereplő főszabály szerint a rendkívüli munkaidő tartama legfeljebb kétszázötven óra lehet, amitől megállapodás alapján úgy lehet eltérni, hogy legfeljebb további százötven óra túlmunka rendelhető el. Ettől eltérően kollektív szerződés legfeljebb háromszáz óra rendkívüli munkaidő elrendelését teheti lehetővé, amelyet a munkáltató és a munkavállaló írásbeli megállapodása további legfeljebb száz órával hosszabbíthat meg.

[23] Alappal tehető fel, hogy Szervező a kérdés megfogalmazásakor a benyújtott eredeti törvényjavaslat szövegéből indult ki és figyelmen kívül hagyta az abban a törvényalkotási eljárás során bekövetkezett, a jogintézmény lényegét érintő változásokat, kiegészítést. Ugyan a kérdést megfogalmazó Szervező szubjektív tudattartalma a kérdés egyértelműségének megítélése során nem szükségszerűen vizsgálati szempont, azonban az ebből eredő következmények nem hagyhatók figyelmen kívül a kérdés-egyértelműség értékelése során.

[24] Azáltal, hogy a kérdés a munkáltató és a munkavállaló írásbeli megállapodása alapján elrendelhető rendkívüli munkaidő újonnan bevezetett intézményéről, illetve annak mértékéről nem rendelkezik, sem a választópolgár, sem az Országgyűlés számára nem egyértelmű. Nem világos továbbá az sem, hogy a kérdés a korábbi szabályozás visszaállítására irányul – különösen mivel a kezdeményezés megismétli annak tartalmát –, és így az egyéni megállapodás általi száz órás meghosszabbítás lehetősége is kizárt lenne a jövőben, vagy azt nem érinti és akkor a kérdés tulajdonképpen a hatályos szabályozás fenntartását célozhatja, ami azonban további egyértelműségi problémát vet fel (lásd: 1038/2018. NVB határozat [30], 100/2011. (XI. 24.) és 101/2011. (XI. 24.) AB határozat).

[25] Ezen túl a kérdés nem ad iránymutatást arra vonatkozóan sem, hogy amennyiben a háromszáz órát objektív maximumként kellene értelmezni, abba a megállapodás alapján elrendelhető rendkívüli munkaidő tartamát be kell-e, és ha igen, milyen mértékben kell beépítenie a jogalkotónak a hatályos szabályozásba, vagy esetleg azt teljes mértékben el kellene törölnie.

[26] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékeli, ha a kérdés megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja kérdés egyértelműségét.

[27]    Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében rögzített népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.

VII.

[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]

[28]    A határozat az Mt. 107. §-án, a 109. §-án, a 135. § (3) bekezdésén, a 294. § (1) bekezdés f) pontján, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén és a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.

Budapest, 2019. január 4.

 

 

                                                                                                Dr. Rádi Péter

                                                                                a Nemzeti Választási Bizottság

                                                                                                       elnöke