A Nemzeti Választási Bizottság
31/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság dr. Szilágyi Péter Zoltán magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 9 igen és 1 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy a Nemzeti Energiastratégiáról szóló 77/2011. (X. 14) OGY határozatot és annak 1. számú mellékletét úgy módosítsa az Országgyűlés, hogy a hatályos, célul kitűzött áramellátási forgatókönyv helyett az Energiastratégia f) jelű, úgynevezett ”Anti Atom Zöld (+)”áramellátási forgatókönyv megvalósítását tűzze ki célul, amely nem számol új atomerőművi blokkok és szénerőművek építésével, hanem a megújuló energiaellátás részarányát növelné?”
népszavazásra javasolt kérdést hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. május 3-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] Szervező 2017. március 31-én 11 óra 59 perckor személyesen nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 29 támogató választópolgár adatait, valamint aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő íveket a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 26 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-116467/2017. számú, 2017. március 28-án kelt határozatát, melyben a Hatóság a Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
[8] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[9] A kérdés egyértelműségének megállapításakor azt is vizsgálni kell, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). A Nemzeti Választási Bizottság többek között az 1/2016. és a 10/2016. számú döntéseiben a jogalkotói egyértelműség körében rámutatott arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, ezért a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, az ún. népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható, és az országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. A Kúria számos végzésében megerősítette azt az álláspontját, hogy a választópolgári egyértelműséggel azonos jelentőséggel bír a jogalkotói egyértelműség, amely követelményből fakad, hogy a jogalkotó el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen mely körben (Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzés, Knk.IV.37.132/2016/4. számú végzés, Knk.IV.37.135/2016/4. számú végzés, Knk.IV.37.338/2015/3. számú végzés).
[10] Jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy a Nemzeti Energiastratégiáról szóló 77/2011. (X. 14.) OGY határozatot (a továbbiakban: Energiastratégia) és annak 1. számú mellékletét úgy módosítsa az Országgyűlés, hogy a hatályos, célul kitűzött áramellátási forgatókönyv helyett az Energiastratégia f) jelű, úgynevezett ”Anti Atom Zöld (+)” áramellátási forgatókönyv megvalósítását tűzze ki célul.
[11] A stratégia, ahogyan az Energiastratégia is, egy tervdokumentum, koncepció, melyben a jövőre vonatkozó (fejlesztési) célkitűzések és irányvonalak, valamint a célok megvalósításának lehetséges módozatai, alternatívái vannak meghatározva a meglévő vagy lehetséges erőforrásokra figyelemmel. Éppen ezek miatt az alapvető jellemzők miatt a kezdeményezésben szereplő Energiastratégiát a tartalmának megfelelően nem jogszabályként, hanem kötelező erővel nem bíró normatív határozatban fogadta el az Országgyűlés.
[12] A népszavazás eredménye az Országgyűlés számára azt a kötelezettséget szabná, hogy a hatályos Energiastratégiát úgy módosítsa, hogy a jelenleg megvalósításra kijelölt 6.2. Villamos Energia alcímben szereplő e) jelű, „Atom-Szén-Zöld” energiamix forgatókönyv helyett az f) jelű, úgynevezett ”Anti Atom Zöld (+)” forgatókönyvet tűzze ki célul.
[13] A közvetlen hatalomgyakorlás lényegi szerepe és célja, hogy érvényes és eredményes népszavazás esetén a képviseleti hatalomgyakorlás fölé kerül, mely által az Országgyűlés végrehajtó szerepbe kerül. Az érvényes és eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától számított három évig kötelező és az Országgyűlés köteles a népszavazás döntésének haladéktalanul eleget tenni. A népszavazáson hozott döntés azonban csak úgy érheti el a célját, ha a népszavazásra feltenni kérdés alapján az Országgyűlés számára egyértelmű, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, annak mi a tartalma (jogalkotói egyértelműség)
[14] A Kúria Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzése indokolása [48] bekezdésében hangsúlyozta, hogy „a jogalkotói egyértelműség kategóriája nem pusztán törvényhozási lépéssel oldható meg, hanem a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23. §-a szerinti közjogi szervezetszabályozó eszköz kibocsátásával is”.
[15] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a kérdés két okból is megtévesztő a választópolgárok számára. Mivel az Energiastratégiát úgy kívánja módosítani, hogy az olyan áramellátási forgatókönyv megvalósítását tűzze ki célul, amely nem számol új atomerőművi blokkok megépítésével, ezáltal a választópolgár számára annak értelme és jelentéstartalma lehet az is, hogy a népszavazás eredményeként az Országgyűlés olyan általánosan kötelező szabályt alkot, mely megakadályozza a Paksi Atomerőmű új 5-6. blokkjainak építését. Ebben az értelmezésben a kérdés mindamellett, hogy megtévesztő a választópolgár számára, nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget is sért, vagyis az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés d) pontjában foglalt tiltott tárgykörbe ütközik.
[16] Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről nemzetközi egyezményt kötött (a továbbiakban: Egyezmény), melyet a belső jogba a 2014. évi II. törvény (a továbbiakban: Törvény) iktatott. Az együttműködés tárgyát az Egyezmény 1. cikke határozza meg. Ennek 1. és 3. pontja szerint a Felek (Magyarország Kormánya és az Oroszországi Föderáció Kormánya) együttműködnek a Paksi Atomerőmű teljesítményének fenntartásában és fejlesztésében, mely utóbbiba beleértendő két új (5-6. számú) blokk tervezése, megépítése, üzembe helyezése és üzemen kívül helyezése. Ezen felül, amennyiben az atomerőmű teljesítményének fenntartása és fejlesztése érdekében esetleg szükségessé válik, a szerződő Felek együttműködnek további blokkok tervezésében, megépítésében, üzembe helyezésében és üzemen kívül helyezésében.
[17] Mivel a két új blokk megépítésének és üzembe helyezésének megvalósítása mindkét Fél részére hatályos nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettséget jelent, és az Alaptörvény kizárja a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség tárgyában országos népszavazás tartását, ezért a kezdeményezés burkoltan sem irányulhat ilyen kötelezettség tartalmának a módosítására, illetve nem vethet fel olyan értelmezést sem, amelyből kötelezettség alakításának lehetősége következhetne.
[18] A kérdés másik lehetséges értelmezése az, hogy az Országgyűlés a népszavazáson hozott döntésnek a nem kötelező erejű határozat módosításával tesz eleget, melynek eredménye, hogy a kezdeményezésnek megfelelően módosított Energiastratégia sem fog kötelező erővel bírni. Ebből kifolyólag viszont a népszavazás eredményeként megalkotott, nem kötelező erejű dokumentumból nem következik és nem is eredményezheti a hatályos nemzetköz szerződésben, az Egyezményben vállalt kötelezettség módosítását. Mindezt annak ellenére, hogy a választópolgár a kérdés támogatása esetén olyan új áramellátási forgatókönyv preferálását támogatja, ami nem számol azzal, hogy a villamosenergia-termelésében a Paksi Atomerőmű épülő 5-6. blokkjai is részt fognak venni. A köznyelv ugyanis az „új atomerőművi blokkok” kifejezéssel, tekintettel a folyamatban lévő beruházásra és az ennek előzményeként kötött, széles körben ismert Egyezményre, a Paksi Atomerőmű épülő 5-6. blokkjait azonosítja, ezért a kérdésnek a választópolgár számára bíró jelentéstartalma és a népszavazás eredményéből fakadó kötelezettségnek a jogi hatása nem fedi egymást. Vagyis a népszavazással elérni kívánt választópolgári szándék és a népszavazás eredménye közötti összhang nem áll fenn, mely a népszavazási egyértelműség sérelmét valósítja meg.
[19] Az országgyűlési határozat ugyanis nem minősül jogszabálynak az Alaptörvény T) cikkében foglalt meghatározás szerint, az közjogi szervezetszabályozó eszköz. Ennek funkciója, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. § (1)-(3) bekezdésében megjelölt szervek, köztük az Országgyűlés szervezetére, működésére, tevékenységére és cselekvési programjára vonatkozóan rendelkezéseket állapítson meg. A közjogi szervezetszabályozó eszköz tehát nem általánosan, hanem csak az adott szervre kötelező szabályokat tartalmaz.
[20] Mindezek alapján az Országgyűlés által normatív határozatban rögzített, az energiaellátással kapcsolatos cselekvési program olyan dokumentumként értelmezhető, amely a jövőre vonatkozó célokat és terveket fogalmaz meg figyelemmel a rendelkezésre álló erőforrásokra, a különböző szintű tendenciákra, illetve elvárásokra, nem pedig mindenkire kötelező magatartási szabályként. Nincs és jogforrási jellegét tekintve nem is lehet mindenkivel szemben fennálló, feltétel nélküli érvényesülést megkövetelő kötelező ereje.
[21] A Kúria Knk.IV.37.484/2013/2. és a Knk.IV.37.485/2013/2. számú döntései szerint az állampolgároktól általánosságban is, valamint a népszavazásra feltett kérdés tekintetében különösen elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek, és ennek megfelelően adják le szavazatukat. A választópolgártól azonban annak az ellentmondásnak a feloldása már nem várható el, hogy bár az eredményes népszavazás kötelezné az Országgyűlést a kérdésben szereplő energetikai forgatókönyv megvalósításra való kijelölésére, azonban ezt a kötelezettségét az Országgyűlés egy kötelező erővel nem bíró normatív határozat módosításával hajtaná végre. Ezért a népszavazási kezdeményezésben foglalt cél, hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségvállalások érintettsége miatt valójában nem kényszeríthető ki.
[22] A kérdés fentiek szerinti megtévesztő megfogalmazása ezért jelen esetben azt eredményezné, hogy a népszavazáson megjelenő választópolgárok annak téves tudatában szavaznának, hogy a Nemzeti Energiastratégia már korábban aktualitását vesztő alternatív villamos energia forgatókönyvének megvalósításra kijelölése ténylegesen akadályozhatja a hatályos jogban már kötelező normákkal is alátámasztott, végrehajtásra korábban kijelölt nukleáris kapacitásbővítést.
[23] A fentiekben részletesen leírt indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[24] A határozat az Alaptörvény T) cikkén, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésén, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a Jat. 23-24. §-án, az Energiastratégián, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 18.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke