A Nemzeti Választási Bizottság
147/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a Magyar Liberális Párt – Liberálisok [(5000 Szolnok, Koszorú u. 4.), (a továbbiakban: Szervező)] által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 7 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy felhatalmazást kapjon a Kormány az Országgyűléstől az Orvosi kannabisz program kidolgozására és bevezetésére?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2018. január 2-án 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illetékfeljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést a Szervező képviseletében meghatalmazással eljáró Boruzs András Kálmán 2017. december 5-én személyesen nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 27 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyek közül 27 megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-134289/2017. számú, 2017. november 30-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
III.
[Az Országgyűlés feladat- és hatáskörének vizsgálata]
[7] Jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés adjon felhatalmazást a Kormány részére az „Orvosi kannabisz program” kidolgozására és bevezetésére.
[8] Az eredményes országos népszavazásból eredő kötelezettségének az Országgyűlés valamilyen normatív aktus, elsődlegesen törvényalkotás vagy normatív határozat elfogadása útján tehet eleget. A kérdés tárgykörét vizsgálva megállapítható, hogy ennek vonatkozásában a normatív határozat elfogadása fogalmilag kizárt, tekintettel arra, hogy a kérdés az Országgyűlés szervezetét, működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját nem érinti. Figyelemmel a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 5. § (4) bekezdésében foglaltakra – mely szerint a felhatalmazás jogosultja a jogszabályt köteles megalkotni – kijelenthető, hogy a kezdeményezésben megfogalmazott konkrét program kidolgozásának és bevezetésének végső címzettje a Kormány, amely jogalkotási aktusával tudna eleget tenni ezen kötelezettség teljesítésének.
[9] A kérdés megfogalmazása mindezek alapján tehát az Országgyűlésre nézve közvetett, azaz a kezdeményezés célját a kérdés szerint nem közvetlenül az Országgyűlés aktusa, hanem a Kormánynak az Országgyűlés által kikényszerített cselekménye valósítaná meg.
[10] Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése értelmében a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvének értelmezése során már a 41/1993. (VI. 30.) AB határozatban rögzítette – és visszatérő gyakorlatában megerősítette –, hogy a hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása a hatáskörök megosztását jelenti, nem pedig hierarchikus alá-fölérendeltséget (ABH 1993, 294.). Ez azt jelenti, hogy a mai hazai parlamentáris rendszerben hatáskörmegosztás érvényesül az Országgyűlés és a Kormány között, amelyet az Alaptörvény a Kormány feladat-meghatározása kapcsán deklarál.
[11] Az Alaptörvény 1. cikke az Országgyűlés közjogi pozícióját határozza meg a népszuverenitás, illetve a hatalommegosztás elve alapján. Ennek megfelelően az Országgyűlés a népszuverenitás letéteményese, annak legfőbb szerve, amely azonban nem jelenti azt, hogy jogkörének – a hatalommegosztás elvéből következően – ne lennének alkotmányos korlátai. Ilyen korlátot jelent az Alaptörvény 1. cikk (2) bekezdésében foglalt felsorolás, amely azonban nem zárt taxációt tartalmaz, hanem a legfontosabb hatásköröket határozza meg.
[12] Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy a Kormány feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe, mely szabályozás testesíti meg az Országgyűlés hatáskörének alkotmányos korlátját, azaz jelenti azt a konzekvenciát, amely alapján a Kormány – mint hatalmi ág – önállóan eljárhat és gyakorolhatja az Alaptörvényben biztosított jogköreit.
[13] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelménnyel azonos szabályozást tartalmazott a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 28/B. § (1) bekezdése. E szabály értelmezése kapcsán az Alkotmánybíróság 84/2009. (IX. 3.) AB határozatában rögzítette, hogy „a népszavazás tárgyának az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdés értelmében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésnek kell lennie, ezért nem fogadható el, ha a kérdésben más állami szerv van címzettként megjelölve. Ebben az esetben ugyanis a feltenni szándékozott kérdés vagy nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, s akkor arról eleve nem lehet népszavazást tartani, vagy ha igen, akkor a kérdésben megjelölt szerv csak akkor tehet eleget a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat s felhatalmazza az érintett szervet. [65/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 599, 602.; 66/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 604, 607.]” (ABH 2009, 803, 805)
[14] A Nemzeti Választási Bizottság irányadónak tekinti a hivatkozott AB döntésben foglalt érvelést, mert a jelen eljárásban vizsgált kérdés is a Kormány kötelezésére irányul, azzal az eltéréssel, hogy itt a Szervező a nyilvánvaló alkotmányos szabályba való ütközést az Országgyűlés általi felhatalmazás adással próbálja elfedni. Az AB döntés azon rendelkezése, mely szerint ha az Országgyűlés hatáskörébe tartozik a kérdés tárgya, akkor a kérdésben megjelölt szerv eleget tehet a kérdésben foglalt kötelezettségének, ha az Országgyűlés módosítja az arra irányadó hatályos jogszabályokat, azért nem értelmezhető és így irreleváns jelen eljárásban, mert az „Orvosi kannabisz program”-ról jogszabály egyáltalán nem rendelkezik.
[15] Ezen utóbbi megállapítást tovább erősíti, hogy a Jat. 5. § (3) bekezdése értelmében „[a] szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítására, a jogszabály egészének végrehajtására, valamint olyan tárgykör szabályozására, amit a felhatalmazást adó jogszabály nem szabályoz, nem lehet felhatalmazást adni”, azaz ezen feltételek hiányában elsődlegesen az Országgyűlésnek lenne jogalkotási feladata, vagy szabályozás hiányában a Kormány önállóan alkothatna jogszabályt, azonban tekintettel arra, hogy a kérdés tárgyát illetően jogalkotásra eddig nem került sor, a Kormány részére történő felhatalmazás megadása fogalmilag kizárt, vagy arra csak a Jat. hivatkozott rendelkezéseivel ellentétesen kerülhetne sor.
[16] A Kúria Knk.37.807/2012/2. számú döntésében az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének értelmezése kapcsán kifejtette, hogy a népszavazás Alaptörvényben meghatározott funkciójával lenne ellentétes, ha nemcsak a képviseleti hatalomgyakorlás vonatkozásában, hanem a végrehajtó hatalom vonatkozásában is érvényesülne annak komplementer, kiegészítő jellege. A Kúria hivatkozott döntésében úgy ítélte meg, hogy egy ilyen kitágított értelmezés a közvetlen hatalomgyakorlást az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdésben foglalt kivételesség elvével ellentétesen tágítaná.
[17] Az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének rendelkezése egyértelműen fogalmaz akkor, amikor rögzíti, hogy népszavazás tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Nsztv. 31. §-a alapján az érvényes és eredményes népszavazás az Országgyűlésre vonatkozó kötelezettséget állapíthat meg, jelen népszavazási kezdeményezés azonban valójában a Kormány részére kíván meghatározott tartalmú feladatot kikényszeríteni egy országos népszavazás útján, ezért a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazási kezdeményezés az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésében foglalt követelmény megkerülésére irányul, sérti azt, és így népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[18] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint „[a] népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles.” A népszavazási egyértelműség követelménye tehát kétirányú: annak a választópolgár és a jogalkotó tekintetében is fenn kell állnia.
[19] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi, valamely jogalkotástól való tartózkodásra vagy éppen ellenkezőleg, jogalkotásra. Ez utóbbinak konkrétnak és határozottnak kell lennie, azaz a törvényalkotó számára világosnak kell lennie, hogy milyen tartalmú és irányú jogalkotásra köteles annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[20] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[21] Az előző fejezetben kifejtettek alapján ugyan a kérdés – az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdésének rendelkezésével ellentétesen – a Kormány jogalkotási tevékenységét kívánja egy eredményes népszavazással kikényszeríteni, azonban a jogalkotói egyértelműség vizsgálata során a Nemzeti Választási Bizottság megjegyzi, hogy a kérdésben szereplő „Orvosi kannabisz program” tartalma a jogalkotó számára egyáltalán nem lehet ismert, legfeljebb nemzetközi hasonló jellegű szabályozásból kiindulva lehet arra következtetni, hogy vélhetően a kannabisz egészségügyi felhasználásának keretrendszerét érti ez alatt a Szervező. Tekintettel arra, hogy ezen program pontos tárgyára, terjedelmére, végrehajtására, a végrehajtásában közreműködő szervek vagy magánszemélyek körére vonatkozóan, illetve arra, hogy a jogalkotó milyen formájú aktusát igényelné ezen program kidolgozása és bevezetése, a kérdésből semmiféle következtetésre nem lehet jutni, így a fent hivatkozott jogalkotói egyértelműségi követelménynek még akkor sem felelne meg a kérdés, ha az az Országgyűlés hatáskörébe tartozna.
[22] A Nemzeti Választási Bizottság vizsgálta azt is, hogy a kérdésben szereplő program „kidolgozására és bevezetésére” vonatkozó szervezői indítványt a jogalkotó egy esetleges eredményes népszavazás során képes-e a szervezői, illetve a népszavazási akaratnak megfelelőem értelmezni. A Szervező a Kormányt kívánja ezen program kidolgozására felhívni, azonban ennek módjára, minőségére, résztvevői körére, illetve mélységére utalás nem történik, azt a Kormány szabadon állapíthatná meg. Ez a megállapítás igaz a program „bevezetésére” is, azaz a Kormány diszkrecionális döntési jogosultságába kerülne annak eldöntése, hogy a már elkészített programot milyen jogtechnikai eszközökkel kívánja bevezetni, azt kötelező jelleggel jogszabályi rendelkezéssel vagy a szervezetét szabályozó közjogi szervezetszabályozó eszközzel kívánja elérni.
[23] Nemzeti Választási Bizottság megjegyzi továbbá, hogy ha a kérdésben szereplő program tartalma egy, a kannabisz egészségi célú felhasználásra irányuló keretrendszer létrehozása, amelynek megalkotását a Szervező teljes mértékben a Kormányra bízná, akkor maga a Szervező is egy olyan program kidolgozását kívánja meg a Kormánytól, amelyet önmaga sem ismerhet, tekintettel arra, hogy nem határozta meg annak minimális feltételeit, de még csak alapvető irányvonalait sem.
[24] Ezzel összefüggésben felvethető, ha a Szervező nem a népszavazási kérdés szűk keretei miatt, az egyértelműség fenntartsa érdekében mellőzi az „Orvosi kannabisz program” tartalmának kifejtését, hanem annak részletes tartalma valóban nem áll rendelkezésre, úgy a népszavazási kezdeményezés célja valójában nem az Országgyűlés tartalmi döntésének kikényszerítése. A valós cél ebben az esetben népszavazás útján egy olyan – csak címmel megjelölt – „jogalkotási tárgykör” megalkotása, amellyel összefüggésben a meghatározással egyidejűleg az Országgyűlés le is mond jogalkotói feladatairól a Kormány javára. Ez azonban ellentétes az országos népszavazás jogintézményének alapvető céljával, amely az Országgyűlés tartalmi döntéseinek meghatározása az országot érintő jelentős ügyekben.
[25] A Nemzeti Választási Bizottság felhívja továbbá a figyelmet, hogy a népszavazási kezdeményezésben megjelölt új „jogalkotási tárgykör” szabályozása a rendelkezésre álló adatok – azaz a címe – alapján jelenleg sem az Alaptörvény sem más jogszabály alapján nem tartozik más szerv hatáskörébe vagy feladatkörébe. Így az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése alapján a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörében rendeletet alkothatna a programról, természetesen azzal a megkötéssel, hogy annak tartalma törvényi szabályozással nem lehet ellentétes. Ennek eredményeként a jogalkotói egyértelműséget sérti, ha az adott ügyben olyan felhatalmazást kellene adnia a Kormány részére, amelyben a Kormány e felhatalmazás nélkül is eljárhat. Az Országgyűlés közreműködése ekkor tényleges tartalom nélküli, felesleges aktus.
[26] A választópolgári egyértelműség vizsgálat során a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a jogalkotói egyértelműséget kizáró okok fennállnak a választópolgár oldalán is, azaz önmagában a kérdésben szereplő programcím alapján a választópolgár számára sem lehet egyértelmű, hogy annak mi a pontos tárgya, milyen irányú céljai vannak, melyek azok a lényeges tartalmi elemek, amelyek alapján felhatalmazást adhatna a jogalkotó számára annak kidolgozására, illetve bevezetésére. Abból kiindulva, hogy a kérdésben szereplő program vélhetően a kannabisz egészségügyi célú felhasználását irányozza elő, arra a következtetésre lehet jutni, hogy egy eredményes népszavazás esetén a jogalkotónak egy komplex, az egészségügy és gyógyszerügy számos részterületét érintő szabályozást kellene alkotnia, amelynek a választópolgár általi áttekintése, értelmezhetősége és ebből való alapos, a kérdés következményeit előre látó véleményalkotása nem várható el.
[27] Mindezek alapján a népszavazási kérdés megfogalmazása nem kellően pontos, és így kizárja azt, hogy a választópolgár egyértelműen ki tudja fejezni akaratát „igen” vagy „nem” szavazattal egy esetleges népszavazáson, mivel az abban foglalt program tartalma nem határozható meg.
[28] Mindezek alapján a Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a jelen eljárásban vizsgált kérdés tartalma nem világos, így az sem a választópolgári, sem a jogalkotói egyértelműség törvényi követelményének nem felel meg.
[29] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét sem.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[30] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés sérti az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdését, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében fogalt hatáskörében eljárva – megtagadja.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[31] A határozat az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésén, 1. cikkén, 8. cikk (2) bekezdésén, 15. cikk (1) bekezdésén, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a Ve. 222-225. §-án, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. december 15.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke