A Nemzeti Választási Bizottság
125/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság a NET Párt [2051 Biatorbágy, Hunyadi út 3/a (a továbbiakban: Szervező)] által kezdeményezett országos népszavazási kérdés tárgyában – 9 igen és 0 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért Ön azzal, hogy az Internet hozzáférés ingyenes legyen?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3., levélcím: 1397 Budapest, Pf.: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. november 17-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazásra javasolt kérdést Szervező képviseletében Marton Gergő 2017. október 10-én postai úton nyújtotta be a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. Szervező a népszavazásra javasolt kérdéshez 30 választópolgár támogató aláírását mellékelte, melyekből 29 támogató aláírás megfelelt az Nsztv. 4. § (3) bekezdésében foglalt törvényi feltételeknek.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-129472/2017. számú, 2017. szeptember 28-án kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. § (1) bekezdésében rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát. A népszavazási kezdeményezés a jogszabályi követelményeknek megfelelt, így azt a Nemzeti Választási Iroda elnöke a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A népszavazásnak, mint a közvetlen hatalomgyakorlás eszközének kivételes jellegéből fakadóan a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv hatáskörébe tartozik. E rendelkezés korlátját az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésben meghatározott ún. tiltott tárgykörök képezik, melyek egyike, hogy a nép csak azokban a kérdésekben nyilváníthat véleményt, lényegében az Országgyűlés helyébe lépve, amelyek nem eredményezik az Alaptörvény módosítását [Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pont].
III.
[Az Alaptörvény módosításával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[6] A Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy a népszavazásra javasolt kérdés azt célozza, hogy az internet-hozzáférés ingyenes legyen.
[7] A népszavazásra javasolt kérdés értelmezéséhez a Nemzeti Választási Bizottság mindenekelőtt a vonatkozó törvényi szabályozás fogalomrendszerét tekintette át. Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (a továbbiakban: Eht.) az értelmező rendelkezések között, a 188. § 58. pontjában definiálja az „internet-hozzáférés szolgáltatás”-t, amely olyan elektronikus hírközlési szolgáltatás, amely során a szolgáltató IP-cím hozzárendelésével biztosítja az IP alapú adatátvitelt az előfizetői hozzáférési pont, valamint az internet legalább egy belföldi és egy nemzetközi nyilvános adatkicserélő központja között.
[8] Az internet-hozzáférést ugyanakkor nevesíti az Eht. az ún. egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatás tartalma között is. Egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatásnak az Eht. 188. § 11. pontja szerint az Eht.-ben meghatározott azon elektronikus hírközlési szolgáltatások minősülnek, amelyek meghatározott minőségben, Magyarország területén bárhol, minden felhasználó számára megfizethető ár ellenében igénybe vehetők.
[9] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti továbbá, hogy a kérdésben foglalt „ingyenesség” csak a felhasználó szempontjából jelentkező közvetlen díjmentességet jelentheti, az internet hozzáférés valós, tényleges költségeit „ingyenesség” esetén vagy a szolgáltatónak vagy az államnak kell biztosítania.
[10] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kérdés jelentősen eltérő irányú megközelítései lehetségesek attól függően, hogy az internet hozzáférés alatt piaci szolgáltatást vagy egyetemes szolgáltatást kell érteni, illetve hogy ki a teherviselője a szolgáltatás tényleges költségeinek.
[11] Mivel ezek az értelmezési tartományok eltérő megítélés alá eshetnek, így a Nemzeti Választási Bizottság is külön vizsgálta őket, elsőként a kérdés azon olvasatának az Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálta, amely szerint a piaci szolgáltatóknak az állam pénzügyi közreműködése nélkül, ingyenesen kell adnia az internet-hozzáférést akár az egyetemes szolgáltatás keretein túl is. Ebben az esetben a szolgáltatás ingyenessége független attól, hogy azt ki, milyen célból, illetve milyen mértékben és minőségben veszi igénybe.
[12] A kérdéssel összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság kiemelten az Alaptörvény M) cikkét vizsgálta, melynek (1) bekezdése kimondja, hogy Magyarország gazdasága az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik. A (2) bekezdés alapján Magyarország biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit. A Bizottság figyelembe vette továbbá az Alaptörvény tulajdonhoz való jogot rögzítő XIII. cikkét azon oknál fogva, hogy az internet hozzáférés biztosításának nélkülözhetetlen eleme a szolgáltató tulajdonában vagy birtokában lévő infrastruktúra, ide értve a vezeték nélküli hozzáférés biztosítására alkalmas elektromágneses frekvenciatartományok hasznosításának jogát. Ennél fogva az internet hozzáférés biztosítása nem csak kötelmi, de dologi viszony is (ennek legnyilvánvalóbb eleme az ügyfeleknél elhelyezett, de a szolgáltató tulajdonába tartozó hálózati útválasztó berendezésekre vonatkozó állagmegóvási kötelezettség).
[13] Az Alkotmánybíróság a 20/2014. (VII. 3.) AB határozatában – megerősítve a korábbi határozataiban kimunkált gyakorlatát – rámutatott arra, hogy „[a] vállalkozáshoz való jog alapjog, mely azt jelenti, hogy bárkinek Alaptörvényben biztosított joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. A vállalkozás joga azonban egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett jogi és közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének – esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott – biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül –, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.” (vö. 54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341–342; megerősítve: 3062/2012. (VII. 26.) AB határozat, Indokolás [154])
[14] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint, ha a kérdésben tartott eredményes népszavazás arra kötelezné az Országgyűlést, hogy az internet szolgáltatás állami monopóliumba vonása nélkül kötelezze a szolgáltatókat a szolgáltatás ingyenes fenntartására, úgy általánosságban is sérülne a vállalkozás szabadságának és a tisztességes versenynek az alaptörvényi követelménye. Az Alaptörvény M) cikke ugyan az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján nem tekinthető alapjognak, így az arányossági teszt elvégzése sem lehetséges ezzel kapcsolatban, ugyanakkor az államszervezés olyan alapelve, amely a törvényalkotás során sem sérülhet, ezért országos népszavazás útján sem megkerülhető.
[15] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében megfogalmazott követelmény, amely szerint „[m]ás alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható”, érvényesül az Alaptörvény XIII. cikkével kapcsolatban.
[16] Az Alkotmánybíróság a 15/2014. (V. 13.) AB határozatában az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog tekintetében – hivatkozva a 3009/2012. (VI. 21.) AB határozatára is – az alábbiakat rögzítette: „«A tulajdonhoz való jog [...] alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. [...] A tulajdon „elvonása” alkotmányjogi értelemben nem feltétlenül a polgári jogi tulajdonjog elvesztése [...]. Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni.» (ABH 1993, 373, 379-380.) A tulajdonhoz való jog alapjogi jellegét vizsgálva a 481/B/1999. AB határozatban az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy az »[…] nem a tényleges tulajdonszerzést, a tulajdonhoz jutás jogát, a tulajdon értékcsökkentéstől mentes és végleges megtartását garantálja, hanem az állam számára ír elő kétirányú kötelezettséget. Az állam egyfelől - az alkotmányos kivételek lehetőségétől eltekintve köteles tartózkodni a magán- vagy jogi személyek tulajdonosi szférájába való behatolástól, másfelől köteles megteremteni azt a jogi környezetet, azt az intézményi garanciát, amely a tulajdonhoz való jogot diszkrimináció nélkül működőképessé teszi.« (ABH 2002, 998, 1002.)” 3078/2017. (IV. 28.) AB határozatában a korábbi érvelését megerősítve az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy „[a] tulajdonhoz való jog alapjogként az állammal szemben garantál olyan közjogi igényt, amely alapján az állam – alapvetően, főszabályként, az Alaptörvényből következő kivételektől eltekintve – köteles tartózkodni az alapjog alanyának tulajdonosi pozíciójába történő behatolástól.” (Indokolás [14])
[17] A 7/2015. (III. 19.) AB határozatában (Indokolás [47]) az Alkotmánybíróság rögzítette továbbá, hogy az Alkotmány a tulajdonhoz való jogot az állammal szemben biztosítja, s azt mint alapjogot – az értékgarancia követelményével, illetőleg a közérdekű korlátozás arányosságának ismérvével – az állammal szemben védi.
[18] A fentieket figyelembe véve a tulajdonhoz való jog, mint alapjog korlátozása a népszavazási kérdés ingyenes szolgáltatásra kötelező értelmezése esetében lényegesen túllép az arányos korlátozáson. A Nemzeti Választási Bizottság megítélése szerint a népszavazás eredményeként a szolgáltató jelentős értékű és fenntartási költségű infrastruktúra feletti rendelkezéstől esne el az állami beavatkozásnak köszönhetően, lényegében kártalanítás nélkül. Nem lehet továbbá eltekinteni attól sem, hogy az ingyenes szolgáltatási kötelezettség további biztosításának költségei az adott gazdasági társaság esetlegesen meglévő egyéb üzletágainak eredményét terhelnék, vagy egyéb üzletág hiányában a gazdasági társaság tőkéjét csökkentenék akár a fizetőképtelenség szintjéig.
[19] A Nemzeti Választási Bizottság álláspontja szerint a népszavazási kezdeményezés alapján a piaci szolgáltatók kötelezése az internet-hozzáférés ingyenes és kötelező biztosítására a piacról való kilépésre sarkallná a szolgáltatókat. Az internet-hozzáférés szolgáltatására való kötelezettség viszont csak akkor valósulhat meg, ha a kedvezőtlen feltételek ellenére szolgáltató nem hagyhat fel a szolgáltatással. A népszavazási kérdés célja a fentiekben vázolt helyzet feloldásaként érdemben így csak akkor teljesülhet, ha az Országgyűlés nem csak az ingyenességre, hanem a piacon maradásra is törvényben kötelezi a szolgáltatókat.
[20] A Nemzeti Választási Bizottság a fentiek alapján megállapítja, hogy a kérdésben megtartásra kerülő érvényes és eredményes országos népszavazásból eredő jogalkotási kötelezettségének az Országgyűlés csak úgy tudna eleget tenni, ha az Alaptörvényben meghatározott vállalkozás szabadságának alapelvét, illetve a tulajdonhoz való alapjogot gyakorlatilag figyelmen kívül hagyná az új szabályozás megalkotásánál, azaz a népszavazási kérdés az Alaptörvény egyidejű módosítását tenné szükségessé. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés a) pontja azonban nem teszi lehetővé országos népszavazás tartását az Alaptörvény módosítására irányuló kérdésről.
[21] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
IV.
[Központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata]
[22] A Nemzeti Választási Bizottság a továbbiakban azt a lehetőséget vizsgálta meg, hogy a kérdésben tartott népszavazás eredményeként az állam finanszírozná az ingyenes internet-hozzáférést.
[23] Az Alkotmánybíróság a 28/2015. (IX. 24.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megerősítette az 58/2007. (X. 1.) AB határozatban kifejtett korábbi érvelést: „a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. A határozat szerint jövőbeli költségvetési törvényben szereplő kiadás meghatározására irányuló kérdés kizárásával a költségvetés bevételi és kiadási oldala között különbséget jövőbeli költségvetést illetően tett az Alkotmánybíróság, éppen szűkítve a szabad tárgyköröket. (…) Nyilvánvaló, hogy a népszavazás intézménye és az Országgyűlés költségvetés jóváhagyására vonatkozó hatásköre, amely az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontján alapul, akkor egyeztethető össze, ha az olyan kérdés is tiltott tárgykörbe tartozik, amely arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat.” (Indokolás [31])
[24] Az Abh. további indokolásában és a Kúria Knk.IV.37.339/2015/3. számú végzésében, a költségvetés tárgykörével összefüggésben felhívott 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, a 33/ 2007. (VI. 6.) AB határozat és a 34/2007. (VI. 6.) AB határozatban foglaltak alapján a „költségvetési törvényre” vonatkozó tiltott tárgyköri szabály kiterjesztő értelmezésében három esetkörnél ítélhető közvetlennek és érdeminek a népszavazás és a költségvetési törvény közötti kapcsolat:
a) a kérdés kifejezetten a költségvetési törvény módosítását célozza;
b) a kérdésből okszerűen következik a költségvetési törvény módosítása;
c) végül az érvényes és eredményes népszavazás jövőbeli költségvetési törvény kiadását konkrétan határozza meg.
[25] Az Abh. indokolásában a 33/2007. (VI. 6.) AB határozatában kifejtett érvelésre támaszkodva ismételte és erősítette meg azt, hogy „[j]övőbeli költségvetésre, valamely költségvetési javaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése nem tagadható meg, hacsak nem jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokról van szó”. (ABH 2007, 394, 400.) (Indokolás [31])
[26] Az Alkotmánybíróság számos alkalommal megerősítette, hogy a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban az alkotmányos szabályozás kiemelkedő jelentőségével, továbbá az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjának rendelkezése konkrét törvények, (többek között a központi költségvetésről és a központi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény) tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól.
[27] A Központi Statisztikai Hivatal adatai szerint 2016-ban a rendszeres internethasználók aránya Magyarországon a 16-74 éves korosztályban 78% volt. 2016-ban az internet-előfizetések száma összesen 8.824.872 db volt [vezetékes (XDSL, kábel-tévé és optikai hálózaton): 2.684.503 db előfizetés + vezeték nélküli/mobilinternet: 6.140.369 db előfizetés)] [Forrás: KSH Táblák (STADAT) - idősoros éves adatok, 4.7.9.2. Az internet-előfizetések száma hozzáférési szolgáltatások szerint, december 31. (2016–), frissítve: 2017.08.10.] A KSH adatok alapján a szolgáltatási tevékenység nettó árbevétele 2016-ban 197 milliárd forint volt, így a megjelölt előfizetések ingyenessé tétele legalább ekkora mértékű költségvetési szerepvállalást kívánna.
[28] A Nemzeti Választási Bizottság rögzíti, hogy a népszavazási kérdés célját, az internet-hozzáférés állam által történő biztosítását a fentiekben hivatkozott alkotmánybírósági gyakorlatnak is megfelelően kizárólag jövőbeli költségvetési kötelezettségvállalással, kiadási előirányzat létrehozásával lehetne megvalósítani, amely azonban az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában megállapított tilalomba ütközik.
[29] Fenti jogi érvelés alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének b) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, így az népszavazásra nem bocsátható.
V.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[30] A Nemzeti Választási Bizottság indokoltnak tartotta a kezdeményezés abból a szempontból történő vizsgálatát is, hogy az megfelel-e a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelményének. Az egyértelműség tartalmát az Nsztv. 9. § (1) bekezdése az alábbiak szerint határozza meg: „A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni, továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles”.
[31] A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen, hogy a népszavazás eredménye pontosan mire kötelezi. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésének utolsó mondata, mely szerint a népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalmának, a jogalkotás céljának és irányának egyértelműen ki kell derülnie a kérdésből annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[32] A választópolgári egyértelműség követelményével összefüggésben a Nemzeti Választási Bizottság utal a Kúria következetes joggyakorlatára (Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.458/2015/3., Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.356/2015/2., Kvk.37.300/2012/2. számú végzések), mely szerint a kérdéssel szembeni követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék a kérdés lényegét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni (ún. választópolgári egyértelműség). Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz.
[33] A Nemzeti Választási Bizottság a népszavazási kérdés egyértelműségének vizsgálata kapcsán hangsúlyozza, hogy az Alkotmánybíróság a 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában kifejtette azon álláspontját, – amelyet a 93/2011. (XI. 17.) AB határozatában szintén megerősített – hogy minden népszavazásra feltenni kívánt kérdés, amely valamely termék vagy szolgáltatás kötelező ingyenességére irányul, csak akkor felel meg a jogalkotói egyértelműség követelményének, ha meghatározza, milyen forrásból kell az ellenérték megfizetése nélkül igénybe vett szolgáltatások árát fedezni, vagyis ha a népszavazási kérdés megjelöli, hogy a szolgáltatás igénybe vevője helyett ki lenne a gazdasági teher viselője. Ennek indoka, hogy az ingyenesség, térítésmentesség szükségképpen azt jelenti, hogy a szolgáltatás ellenértékét nem a szolgáltatást igénybe vevő, hanem valaki más fedezi. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés alkotmányos megengedettsége is csak annak ismeretében dönthető el, hogy a kezdeményező kire kívánja ennek szükségszerű terheit áthárítani.
[34] A 26/2007. (IV. 25.) AB határozatban megállapítottak szerint nem felelhet meg a jogalkotói egyértelműségnek olyan népszavazási kérdés, amely nem határozza meg, hogy milyen jogalkotási kötelezettség terheli az Országgyűlést. A határozatban vizsgált kérdésben nem került megjelölésre, hogy milyen forrásból kellene biztosítani a népszavazásra javasolt kérdés szerinti ingyenessé teendő termék ellenértékét. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság leszögezte „[a] jogalkotói egyértelműséggel szorosan összefüggő választópolgári egyértelműség követelményének része, hogy a választópolgárok a kérdés megválaszolásának következményeit világosan lássák. Következésképpen az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárokat félrevezető, félreérthető kérdések nem felelnek meg az egyértelműség követelményének.” [ABH 2007, 332, 336]
[35] A Nemzeti Választási Bizottság utal a 93/2011. (XI. 17.) AB határozatban foglaltakra, melyben az Alkotmánybíróság a lakossági ivóvízszolgáltatás alapdíjának eltörléséről szóló népszavazási kérdés vizsgálata során rögzítette, hogy egy szolgáltatás ellenértékének meghatározása során számtalan tényezőt kell figyelembe venni, melyek közül az alapdíj csak egy tényező. A vizsgált népszavazási kérdést félrevezetőnek minősítette az Alkotmánybíróság, mivel a választópolgároknak (az alapdíj eltörlésétől függetlenül) „a karbantartási, előállítási, szállítási, valamint az átadással összefüggésben keletkező költségek (ráfordítások) ellenértékét valamilyen módon a jövőben is meg kellene fizetniük.” [ABH 2011, 1178, 1183]
[36] A Nemzeti Választási Bizottság szerint a fenti jogi érveknek megfelelően egyértelműen megállapítható, hogy mivel a népszavazásra javasolt kérdésben nem került megjelölésre, hogy az ingyenes szolgáltatás árát ki fedezné, így a kérdést nem lehet egyértelműnek tekinteni.
[37] A népszavazásra javasolt kérdés általános megfogalmazása miatt („ingyenes internet-hozzáférés”) a Nemzeti Választási Bizottság utalni kíván arra a körülményre, hogy az internet-felhasználás kapcsán bizonyos fogyasztói oldalról jelentkező vonatkozások rejtve maradnak, és így nem értékelhetőek a választópolgárok számára. Ezen vonatkozások körében a Nemzeti Választási Bizottság említeni kívánja, hogy ingyenes internet-hozzáférés számos közterületen, közösségi helyen jelenleg is biztosított és elérhető a fogyasztók számára (nyilvános WI-FI hálózatok). A jelenleg is létező, és az ingyenes internet államilag is támogatott különböző közösségi helyeken való jelenléte kapcsán a Nemzeti Választási Bizottság szerint részben értelemzavaró a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazása, mely megfogalmazásból elsősorban az következik, hogy az internet-hozzáférés ingyenessége egy újonnan létrehozandó jelenség.
[38] A választópolgári egyértelműség körében, és annak sérelmére ható körülményként értékelte a Nemzeti Választási Bizottság azt a tényt is, hogy a kiépített internet-infrastruktúrán a fogyasztók nem csak az internethez, hanem több kapcsolódó szolgáltatáshoz is hozzáférnek. Ilyen szolgáltatásnak tekinthető az IP-televízió, illetve az IP-alapú telefonálás. A népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazásában azonban rejtve marad, hogy ezen internet-alapú szolgáltatásokat is ingyenessé kívánja-e tenni Szervező, illetve ezen szolgáltatáselemek ingyenessé tételével a kombinált – több szolgáltatást, így internet-alapú szolgáltatást egyaránt magába foglaló – előfizetések havidíja csökkenne-e az internet-alapú szolgáltatáselem ingyenessé válásával.
[39] A Nemzeti Választási Bizottság és a Kúria gyakorlatában következetesen az egyértelműség sérelmére ható körülményként értékelt az a kérdés, melynek megtévesztő tartalma miatt a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz, illetve nem tudja, hogy döntése valójában milyen következménnyel jár. (Knk.IV.37.457/2015/3., Knk.IV.37.132/2016/4., Knk.IV.37.133/2016/4., és Knk.VII.37.997/2016/4. számú határozat). Mindezek alapján a népszavazáshoz való jog jelen kérdésben tartott országos népszavazás esetén is – tudatos döntés hiányában – csak formálisan érvényesülhetne, amely kizárja a kérdés egyértelműségét.
[40] A népszavazásra javasolt kérdés fentiekben elemzett választópolgári egyértelműség ellen ható jellemzői a jogalkotó irányában is fennállnak. A határozat indokolásában az Alaptörvény módosításával és a központi költségvetésről szóló törvény tartalmával kapcsolatos tiltott tárgykörbe ütközés vizsgálata során a Nemzeti Választási Bizottság már kitért arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazásából nem derül ki, hogy az internet-hozzáférés ingyenességét végső soron ki finanszírozza – így a jogalkotó számára nem világos, hogy milyen tartalmú szabályozást hozzon a kérdésben.
[41] A jogalkotó számára a népszavazási kérdésből az sem dönthető el, hogy az internet-hozzáférés ingyenessé tételével a piaci és az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatás viszonya miként alakulna, hogy a jogalkotó az Eht.-ben szabályozott egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatás intézményét fenntartsa-e, illetve milyen tartalommal tartsa fenn azt. Az Eht. 117. § a) pontja úgy rendelkezik, hogy az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatás körébe a következő megfizethető díjú szolgáltatáselemek tartoznak: a telefonhálózathoz a felhasználó lakóhelye, székhelye vagy telephelye szerint meghatározott helyen való olyan hozzáférés, amely lehetővé teszi helyhez kötött előfizetői hozzáférési ponton keresztül belföldi és nemzetközi hívások, faxüzenetek és adatátviteli hívások kezdeményezését és fogadását, a segélyhívó szolgálatok elérését, a funkcionális internet-hozzáféréshez elegendő adatátviteli sebességű internet szolgáltatást, figyelembe véve az előfizetők többsége által használt, leginkább elterjedt technológiákat és a technológiai megvalósíthatóságot.
[42] Az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatás a felhasználók megfelelő ellátását, mint közérdekű cél biztosítását szolgáló eszköz. A közérdek maradéktalan érvényesülését célozza az Eht. 119. § (1) bekezdésében rögzített azon szabály, amelynek megfelelően, ha az ország teljes területén az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatás valamely szolgáltatáseleme nem érhető el, úgy a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (a továbbiakban: NMHH) elnöke az érintett szolgáltatáselem vagy szolgáltatáselemek vonatkozásában külön jogszabályban meghatározott eljárás keretében egyetemes szolgáltatót vagy szolgáltatókat jelöl ki azzal, hogy egy szolgáltatáselemre egy adott területen csak egy szolgáltató jelölhető ki. Az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatás tehát nem pusztán piaci alapú szolgáltatásnyújtásnak minősül, hanem – megfelelő jogszabályi feltételek teljesülése esetén – a Szolgáltató részére kötelezettségként is jelentkezik.
[43] Az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatás elemeinek földrajzi elérhetőségével kapcsolatban nem csak az a helyzet állhat elő, hogy valamely szolgáltatáselem az ország adott pontján nem lenne elérhető. Az Eht. 106. § (1) bekezdése rendezi azon helyzetet, amelynek kapcsán a nagykereskedelmi szolgáltatási piacokon jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltató a meghatározott hálózati elemekhez, szolgáltatásokhoz való hozzáférést és a kapcsolódó közös eszközhasználatot, erre vonatkozó gazdaságilag és műszakilag indokolt igény esetén - az NMHH határozatában foglaltak szerint - biztosítani köteles. Az Eht. 106. § (3) bekezdésének megfelelően az NMHH az (1) bekezdésben foglaltak előírása során különösen arra kötelezheti a szolgáltatót, hogy továbbértékesítés céljából harmadik felek részére meghatározott hálózati szolgáltatásokat nyújtson, így többek között internethívás-kezdeményezés forgalmi szolgáltatást és átalánydíjas internethívás-kezdeményezés forgalmi szolgáltatást. [Eht. 106. § (3) bekezdés d) pont]
[44] A Nemzeti Választási Bizottság rámutat arra, hogy az internet-hozzáférés ingyenessé tételével előállhat olyan helyzet, amennyiben valamely szolgáltatáselem az ország adott pontján nem elérhető, úgy igény bejelentése alapján a szolgáltatónak nem csak ingyenesen kellene szolgáltatnia, hanem ki is kellene építenie a szolgáltatáshoz addig nem létező infrastruktúrát. A jogalkotó számára ezen vonatkozás szabályozásának megítéléséhez sem nyújt segítséget a népszavazási kérdés megfogalmazása.
[45] A jogalkotói egyértelműség ellen ható további tényezőként értékelte a Nemzeti Választási Bizottság, hogy a népszavazásra javasolt kérdés megfogalmazásából nem derül ki (ahogyan arra az indokolás [38] bekezdése is kitér), hogy a kiépített internet-infrastruktúrán a fogyasztók nem csak az internethez, hanem több kapcsolódó szolgáltatáshoz is hozzáférnek. Mivel nem világos a jogalkotó számára, hogy az „internet” alatt az infrastruktúrát, vagy a szolgáltatást kell érteni, így a kapcsolódó kérdések miatt az sem dönthető el a jogalkotó számára, hogy milyen tartalmú jogszabályi változtatással, milyen irányú törvényhozással tehetne eleget a népszavazás eredményének. A jogalkotó által tételezendő szabályozás kapcsán – ahogyan arra a Nemzeti Választási Bizottság a választópolgári egyértelműség körében már utalt – nem ismeretes, hogy a több szolgáltatást, így internet-alapú szolgáltatást egyaránt magába foglaló előfizetések havidíja csökkenne-e az internet-alapú szolgáltatáselem ingyenessé válásával.
[46] Fentiek alapján a Nemzeti Választási Bizottság megállapítja, hogy jelen eljárás tárgyául szolgáló népszavazási kérdés nem teljesíti az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményét.
VI.
[A határozat indokolásának összegzése]
[47] Tekintettel arra, hogy a népszavazásra javasolt kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésének a) és b) pontja szerinti tiltott tárgykört érinti, valamint nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdésében foglalt népszavazási egyértelműség követelményének sem, a Nemzeti Választási Bizottság a kérdés hitelesítését – az Nsztv. 11. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörében eljárva – megtagadta.
VII.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[48] A határozat az Alaptörvény M) cikk (1) és (2) bekezdésén, XIII. cikkén, 8. cikk (3) bekezdés a) és b) pontján, az Eht. 106. § (1) bekezdésén és a (3) bekezdés d) pontján, 117. § a) pontján, 119. § (1) bekezdésén és a 188. § 11. és 58. pontjain, az Nsztv. 9. § (1) bekezdésén, 11. § (1) bekezdésén, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. § (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 222-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. november 2.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke