A Nemzeti Választási Bizottság
11/2017. számú határozata
A Nemzeti Választási Bizottság Szél Bernadett magánszemély (a továbbiakban: Szervező) által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés tárgyában – 8 igen és 2 nem szavazattal – meghozta a következő
határozatot:
A Nemzeti Választási Bizottság az
„Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés olyan új energiastratégiát fogadjon el, amely minden más energiatermelési megoldáshoz képest elsőbbséget ad a megújuló energiának?”
népszavazásra javasolt kérdés hitelesítését megtagadja.
A határozat ellen annak a választások hivatalos honlapján való közzétételét követő 15 napon belül az ügyben érintett természetes és jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet személyesen, levélben vagy elektronikus dokumentumként a Kúriához címzett bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be a Nemzeti Választási Bizottságnál (1054 Budapest, Alkotmány u. 3.; levélcím: 1397 Budapest Pf: 547., e-mail: nvb@nvi.hu). A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb 2017. április 19-én 16.00 óráig megérkezzen. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem elektronikus dokumentumként való benyújtása esetén a kérelem benyújtójának jogi képviselője minősített elektronikus aláírásával látja el a kérelmet. Az elektronikus dokumentumként benyújtott kérelem mellékleteit oldalhű másolatban elektronikus okirati formába kell alakítani. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet kötelező. A jogi szakvizsgával rendelkező személy – a szakvizsga-bizonyítvány egyszerű másolatának csatolásával – saját ügyében ügyvédi képviselet nélkül is eljárhat. A bírósági eljárás nem tárgyi illetékmentes. A felülvizsgálati kérelem benyújtóját tárgyi illeték-feljegyzési jog illeti meg.
Indokolás
I.
[A benyújtás körülményei, az NVI elnök előzetes vizsgálata]
[1] A népszavazási kezdeményezés szervezője 2017. március 10-én, 12 óra 50 perckor személyesen eljárva nyújtotta be az általa népszavazásra javasolt kérdést és 22 támogató választópolgár adatait és aláírását tartalmazó aláírásgyűjtő ívet a Nemzeti Választási Bizottsághoz a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 3. § (1) bekezdése szerinti hitelesítés céljából. A benyújtott támogató aláírások közül 21 felelt meg az Nsztv. 4. § (1) bekezdésében foglaltaknak.
[2] Szervező az Nsztv. 4. § (2) bekezdésében rögzített előzetes feltétel meglétének igazolására az aláírásgyűjtő ívek mellé csatolta a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: Hatóság) NAIH-114970/2017. számú, 2017. március 9-én kelt határozatát, melyben a Hatóság Szervezőt az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 68. § (6) bekezdésében foglaltak szerint, mint adatkezelőt nyilvántartásba vette.
[3] A Nemzeti Választási Iroda elnöke az Nsztv. 10. §-ában rögzített hatáskörében eljárva a kérdés benyújtásától számított 5 napon belül elvégezte a kezdeményezés előzetes formai vizsgálatát, és mivel az a jogszabályi követelményeknek megfelelt, azt a Nemzeti Választási Bizottság elé terjesztette.
II.
[Az országos népszavazás funkciója]
[4] Az Nsztv. 11. §-a szerint a Nemzeti Választási Bizottság a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint az Nsztv.-ben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel.
[5] Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése alapján az országos népszavazás funkciója az, hogy az Országgyűlést a népszavazásra feltenni kívánt kérdés tekintetében meghatározott irányú döntésre kényszerítse. A közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellegéből következőleg a népszavazáshoz való jog több feltétel együttes fennállása esetén gyakorolható: a rendeltetésszerű joggyakorlás mellett a nép csak olyan kérdésben ragadhatja magához a döntést, amely a képviseleti szerv, azaz az Országgyűlés hatáskörébe tartozik.
[6] Ez utóbbi rendelkezést az Alaptörvény 8. cikk (2) bekezdése rögzíti, mely kimondja, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
[A népszavazási egyértelműség vizsgálata]
[7] Az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerinti, a népszavazási eljárásban alkalmazandó egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája, melyet a választópolgár és a jogalkotó szemszögéből is vizsgálni szükséges.
[8] A választópolgári egyértelműség tekintetében a Kúria már saját gyakorlatában is számos szempontot fogalmazott meg, mely szerint a kérdéssel szemben követelmény, hogy az világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, feleljen meg a magyar nyelv nyelvtani szabályainak, a választópolgárok jól értsék, lássák át a kérdés lényegét, jelentőségét, hogy tudatosan és átgondoltan tudják leadott szavazataikkal a jogaikat gyakorolni. Amennyiben a népszavazási kérdés pontosan nem értelmezhető, akkor a népszavazáshoz való jog tudatos döntés hiányában csak formálisan érvényesülhet, nem tekinthető legitimnek az a népszavazás, amelyen a választópolgár nem tudja pontosan, hogy miről szavaz. (Knk.IV.37.458/2015/3., Kvk.37.300/2012/2., Knk.IV.37.356/2015/2. Knk.IV.37.457/2015/3. számú végzések).
[9] A kérdés egyértelműségének megállapításakor azt is vizsgálni kell, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). A Nemzeti Választási Bizottság többek között az 1/2016. és a 10/2016. számú döntéseiben a jogalkotói egyértelműség körében rámutatott arra, hogy az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdése szerint az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, ezért a népszavazási eljárás céljához kötötten vizsgált, az ún. népszavazási egyértelműség feltételének megfelelő kezdeményezés lehet csak népszavazásra bocsátható, és az országgyűlési döntéshozatalra alkalmas. A Kúria számos végzésében megerősítette azt az álláspontját, hogy a választópolgári egyértelműséggel azonos jelentőséggel bír a jogalkotói egyértelműség, amely követelményből fakad, hogy a jogalkotó el tudja dönteni, terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen mely körben (Knk.IV.37.222/2016/9. számú végzés, Knk.IV.37.132/2016/4. számú végzés, Knk.IV.37.135/2016/4. számú végzés, Knk.IV.37.338/2015/3. számú végzés).
[10] Jelen eljárás során tárgyalt népszavazási kezdeményezés arra irányul, hogy az Országgyűlés olyan új energiastratégiát fogadjon el, amely a megújuló energiaforrásokból való energiatermelés elsőbbségét írja elő.
[11] A stratégia minden esetben egy tervdokumentum, koncepció, melyben a jövőre vonatkozó (fejlesztési) célkitűzések és irányvonalak, valamint a célok megvalósításának lehetséges módozatai, alternatívái vannak meghatározva a meglévő vagy lehetséges erőforrásokra figyelemmel. Egy ország energiaellátásának koncepciója leginkább hosszú távú szempontok figyelembevételével alkotható meg, melyben általában olyan fogalmi-tartalmi elemek kapnak kiemelt figyelmet, mint az ellátásbiztonság és a fenntarthatóság.
[12] A kérdés új energiastratégia elfogadására irányul, ami feltételezi, hogy van már energiastratégia, és ennek megalkotása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, vagy oda vonható. A kérdés szövegszerűen nem jelöli meg, de a feltételnek megfelelő dokumentum ebben az esetben a Nemzeti Energiastratégiáról szóló 77/2011. évi (X. 14.) OGY határozat (a továbbiakban: Nemzeti Energiastratégia), amely 2030-ig szól 2050-re irányuló kitekintéssel. Mivel az NVB nem tudott további olyan dokumentumot meghatározni, amelynek lecserélésére a kérdés irányulhatna, a további egyértelműségi vizsgálatot a hatályos Nemzeti Energiastratégiára figyelemmel végezte el.
[13] Szervező a hatályos Nemzeti Energiastratégiát egy meghatározó tartalmi elem megjelölésével kívánja módosíttatni. Ez a tartalmi elem, hogy a megújuló energiának minden más energiatermelési megoldáshoz képest „elsőbbséget ad”. A Nemzeti Energiastratégia alapján mind a megújuló energia, mind a „más energiatermelési megoldások” meghatározhatók, így a kérdés egyértelműségének vizsgálata az „elsőbbséget ad” kifejezés Nemzeti Energiastratégiával összefüggő értelmezhetőségére szűkíthető.
[14] A Nemzeti Energiastratégia jelenleg hatályos szövegében nem priorizál az egyes energiatermelési módok között. Három kiemelt célt fogalmaz meg, amelyek az ellátásbiztonság, a versenyképesség növelése és a fenntarthatóság. Ezen felül az eszközök között prioritásként kezeli az energiahatékonyság növelését.
[15] Mindebből az következik, hogy a Nemzeti Energiastratégiának nincs egy olyan kitüntetett, egyértelműen meghatározható pontja, amelynek módosításával a kérdésben foglaltak teljesíthetők lennének, hanem valóban új dokumentum elfogadása lenne szükséges, amely az eddigi célok és prioritások helyett vagy mellett az egyes energiatermelési módok közötti rangsorolást helyezné előtérbe.
[16] Ebből fakadóan azonban bizonytalanná válik a kérdés tartalma, hiszen, a stratégiai célok, az eszközrendszer (finanszírozás, szabályozás, beruházás-ösztönzés, innováció-ösztönzés, stb), és ezeken belül kiemelten az állami szerepvállalás olyan mértékű átalakítása válik szükségessé, amelynek tényleges tartalma a kérdésből nem határozható meg.
[17] A kérdés szerinti elsőbbség biztosítását jelenti, ha az energiatermeléshez szükséges műszaki létesítmények létrehozásakor, a meglévő energetikai infrastruktúra megújításakor (pl. hálózatok) a megújuló energiaforrásokat felhasználó létesítményeket preferálják. Az is előnynek tekinthető, ha a stratégiai dokumentum az időjárási körülményektől függő megújuló energiaforrások jobb felhasználása érdekében az energiatárolást segítő beruházások ösztönzését tűzi ki célul, esetleg ha a közlekedésben az elektromos és hidrogénhajtáshoz szükséges infrastruktúra kiépítésének nagyobb fokú támogatását rögzíti a közlekedési célú kőolaj-felhasználással szemben.
[18] Ugyanígy beszélhetünk a szabályozási környezetben megvalósuló elsőbbségről is. Ez jelentheti az árszabályozás olyan irányú változtatásának kijelölését, ami a megújuló energiaforrásból termelt villamos energia felhasználását ösztönzi a nem megújuló energiaforrást felhasználó erőműben termelt villamos energiával szemben, vagy ha az állam pl. az energiatermelésben részt vevő azon piaci szereplőket, akik az energiatermeléshez megújuló energiaforrást használnak, nagyobb adókedvezményben részesíti, mint a nem megújuló energiaforrást használókat. Az elsőbbségadás e téren jelentheti olyan intézményrendszer kiépítését is, amely csökkenti az energiatermeléshez megújuló energiaforrásokat használók adminisztratív terheit, vagy gyorsabb ügymenetet biztosít. Előirányozhatja szélesebb termelői kör számára a megújuló energiaforrásból termelt villamos energia kötelező átvételi rendszerben való értékesíthetőségét, vagy a magasabb átvételi áron való értékesítését. Az elsőbbségadás emellett a megújuló energiaforrást használó erőművek esetében a beruházást ösztönző, valamint az egyszerűsített engedélyezést megvalósító szabályozási környezet kialakítása is.
[19] A kérdésben foglalt kötelezettség teljesítését, ahogyan az a fenti példákon bemutatásra került, számos területen, és ezen belül is különféle módokon lehet megvalósítani, vagyis az Országgyűlés számára rendkívül széles mérlegelési jogkört biztosít a kérdésben foglalt cél megvalósítása, azt azonban nem lehet megállapítani, hogy hány, a fentiek szerint újraszabályozott elem szükséges ahhoz, hogy a kérdésben megfogalmazott „elsőbbséget ad” kitétel teljesítettnek legyen tekinthető. Ez ellentmond a jogalkotói egyértelműség kritériumának, amely azt jelenti, hogy az érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy van-e jogalkotási feladata, és ha igen, akkor annak mi a tartalma. Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésének utolsó mondata, mely szerint a népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, azt jelenti, hogy a kötelezettség tartalmának, a jogalkotás céljának és irányának egyértelműen ki kell derülnie a kérdésből annak érdekében, hogy a népszavazási kezdeményezés célba érjen.
[20] Mindebből az is következik, hogy a kérdés alapján előállhat az a helyzet, hogy a választópolgári döntés mögötti szándék és a népszavazási eredmény Országgyűlés általi megvalósítása között nem lesz összhang, éppen azért mert az az Országgyűlésre róni kívánt feladat tartalmát a kérdés közelebbről nem határozza meg.
[21] Emellett nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a hatályos Nemzeti Energiastratégiát az Országgyűlés – utalva a stratégia korábban írt jellemzőire – határozatba foglalta. A kérdés jelen megfogalmazásából – mivel a stratégia formájára nem tesz utalást – az következik, hogy igazodva a hatályos Nemzeti Energiastratégiához, egy újabb országgyűlési határozat elfogadását kívánja kikényszeríteni.
[22] Az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdésének és a T) cikk (1) bekezdésének első mondata szerint általánosan kötelező magatartási szabály csak az Alaptörvényben vagy jogszabályban állapítható meg, melyből következik, hogy normatív eszközökben (normatív határozat és utasítás) nem. A jogszabályok, melyek felsorolását az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése tartalmazza, mindenkire, tehát általánosan kötelezőek. Az országgyűlési határozat nem minősül jogszabálynak az alaptörvényi meghatározás szerint, az közjogi szervezetszabályozó eszköz. Funkciója, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 23. § (1)-(3) bekezdésében megjelölt szervek, köztük az Országgyűlés szervezetére, működésére, tevékenységére és cselekvési programjára vonatkozóan rendelkezéseket állapítson meg. A közjogi szervezetszabályozó eszköz tehát nem általánosan, hanem csak az adott szervre kötelező szabályokat tartalmaz.
[23] Mindezek alapján az Országgyűlés által normatív határozatban rögzített, az energiaellátással kapcsolatos cselekvési program olyan dokumentumként értelmezhető, amely a jövőre vonatkozó célokat és terveket fogalmaz meg figyelemmel a rendelkezésre álló erőforrásokra, a különböző szintű tendenciákra, illetve elvárásokra, nem pedig mindenkire kötelező magatartási szabályként. Nincs és jogforrási jellegét tekintve nem is lehet mindenkivel szemben fennálló, feltétel nélküli érvényesülést megkövetelő kötelező ereje.
[24] A Kúria Knk.IV.37.484/2013/2. és a Knk.IV.37.485/2013/2. számú döntései szerint az állampolgároktól általánosságban is, valamint a népszavazásra feltett kérdés tekintetében különösen elvárható, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének birtokában legyenek, és ennek megfelelően adják le szavazatukat. A Bizottság megítélése szerint azonban az már nem várható el minden esetben, hogy az állampolgárok egy törvény és egy normatív határozat fentiek szerint részletezett jogi hatása és következménye közötti egyértelmű különbséget tegyen. Ez az eset áll fenn, ha az adott kezdeményezés akár az alaki jogforrás, akár a konkrét felváltani szándékozott dokumentum megjelölésével nem ad eligazítást abban a tekintetben, hogy az Országgyűlés által alkotott új dokumentum nem lesz mindenkire kötelező norma.
[25] A kérdés pontatlan megfogalmazása jelen esetben azt eredményezné, hogy a népszavazáson megjelenő választópolgárok annak tudatában adják le szavazatukat, hogy annak támogatásáról vagy elvetéséről döntenek, hogy a népszavazást követően a háztartásokban, az iparban, a közlekedésben, a kereskedelemben, a mezőgazdaságban a megtermelt és felhasznált energia többségét megújuló energiaforrásból kell előállítani. Vagyis a választópolgár tudata nem fogja át, hogy döntése nem törvényalkotásra kötelezi az Országgyűlést, hanem egy hosszú távú stratégia fő célkitűzésének meghatározásáról szól, mely befolyásolja ugyan a vonatkozó jogszabályi környezetet, ám nem direktben határozza meg azt. Vagyis a kérdésből következő kényszerítés az Országgyűlés tekintetében kizárólag annyit jelent, hogy új stratégia megalkotására köteles. Hogy annak tartalmát megvalósító konkrét, általános érvényű kötelezést tartalmazó jogszabályi rendelkezéseket mikor és milyen tartalommal alkot, kizárólag a jogalkotó és nem a népszavazáson kifejtett választópolgári döntésen alapul.
[26] A kérdés egyértelműsége kapcsán indokolt vizsgálni azt is, hogy a kérdésben rögzített „energiatermelés” mire vonatkozik. Jelenleg a villamosenergia-termelésben a nukleáris alapú energiatermelés, a hőenergia-termelés és a közlekedés esetében a fosszilis alapú energiatermelés a meghatározó. A kérdésből viszont nem derül ki, hogy csak meghatározott területen pl. villamosenergia-termelésben kell a megújuló energiaforrások részesedését növelni, elsőbbségét biztosítani a jelenlegi meghatározó energiatermelési móddal szemben, vagy mindennemű, tehát villamos energia, a hőenergia és a közlekedésben használt energia termelésében is.
[27] A fentiekben részletesen leírt indokok alapján a Bizottság álláspontja szerint a népszavazásra javasolt kérdés nem felel meg az Nsztv. 9. § (1) bekezdése szerint népszavazási egyértelműség követelményének, ezért annak hitelesítését az Nsztv. 11. §-ában foglalt jogkörében eljárva megtagadta.
III.
[A határozat alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések]
[28] A határozat az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdésén, a T) cikkén, a 8. cikk (1)-(2) bekezdésén, a Jat. 23-24. §-ain, a Nemzeti Energiastratégián, az Nsztv. 3. § (1) bekezdésén, a 9. § (1) bekezdésén, a 11. §-án, a jogorvoslatról szóló tájékoztatás az Nsztv. 29. §-ának (1) bekezdésén és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 223-225. §-ain, az illetékekről szóló tájékoztatás az 1990. évi XCIII. törvény 37. § (1) bekezdésén, a 43. § (7) bekezdésén, valamint a 62. § (1) bekezdés s) pontján alapul.
Budapest, 2017. április 4.
Prof. Dr. Patyi András
a Nemzeti Választási Bizottság
elnöke